Когда произошло создание государственного совета российской империи. Государственный совет. Особенности оформления решений

(последний)

О создании Государственного совета было объявлено манифестом «Образование Государственного совета» императора Александра I , изданным 1 (13) января 1810 года . Предшественником Госсовета был Непременный совет , учреждённый 30 марта (11 апреля) 1801 года , который неофициально также именовался Государственным советом, поэтому дату основания последнего иногда относят к 1801 году .

Образование Государственного совета было одним из элементов программы преобразования системы власти в России , разработанной М. М. Сперанским в рамках либеральных реформ начала XIX века . Цели его создания были подробно раскрыты в записке Сперанского «О необходимости учреждения Государственного совета».

Членов Государственного совета назначал и увольнял император, ими могли стать любые лица, вне зависимости от сословной принадлежности, чина, возраста и образования. Абсолютное большинство в Госсовете составляли дворяне, назначение в Госсовет в большинстве случаев было фактически пожизненным. По должности в число членов входили министры. Председатель и вице-председатель Государственного совета ежегодно назначались императором. В -1865 годах председатель Госсовета был одновременно и председателем Комитета министров , среди членов Госсовета всегда были представители императорской фамилии, а с по 1905 год председателями Госсовета были великие князья (до 1881 года - Константин Николаевич , потом - Михаил Николаевич). Если на заседании Госсовета присутствовал император, то председательство переходило к нему. В 1810 году было 35 членов Государственного совета, в 1890 году - 60 членов, а в начале XX века их число достигло 90. Всего за 1802-1906 годы в Госсовете состояло 548 членов.

Полномочия Государственного совета предусматривали рассмотрение:

• новых законов или законодательных предположений, равно как и изменений в уже принятых законах;
• вопросов внутреннего управления, требующих отмены, ограничения, дополнения или разъяснения прежних законов;
• вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах;
• ежегодной сметы общих государственных приходов и расходов (с г. - государственной росписи доходов и расходов);
• отчетов Государственного контроля по исполнению росписи доходов и расходов (с г.);
• чрезвычайных финансовых мер и пр.

Государственный совет состоял из общего собрания , Государственной канцелярии , департаментов и постоянных комиссий. Кроме того, при нём действовали различные временные особые совещания, комитеты, присутствия и комиссии.

Все дела поступали в Госсовет только через Государственную канцелярию на имя возглавлявшего её государственного секретаря . После определения, принадлежит ли данное дело ведению Госсовета, государственный секретарь распределял его в соответствующее отделение канцелярии, которое готовило его к слушанию в соответствующем департаменте Госсовета. Срочные дела по повелению императора могли сразу передаваться в общее собрание Госсовета, но обычно дело сначала проходило соответствующий департамент, а потом уже попадало в общее собрание. Согласно манифесту 1 января 1810 года через Государственный совет должны были проходить все принимаемые законы, но на деле это правило соблюдалось не всегда. Решение в департаментах и общем собрании принималось большинством голосов, но император мог утвердить и мнение меньшинства Госсовета, если оно более отвечало его взглядам. Например, Александр I из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7 %), причем несколько раз поддержал мнение всего лишь одного члена Госсовета .

Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената ( -). В его задачу входило рассмотрение жалоб на решения департаментов Сената и определение возможности передачи соответствующих дел на рассмотрение общего собрания Госсовета.

Половина членов Государственного совета назначалась императором , другая половина - избиралась. Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами. Назначенные члены определялись в Госсовет по докладу председателя Совета Министров бессрочно. Списки назначенных часто превышали количество мест, поэтому 1 января каждого года 98 человек из списков определяли «на один год к присутствию» в общее собрание Государственного Совета. Общее число членов Госсовета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января. Не попавшие «на один год к присутствию» из списка назначенных в Госсовет оставались на государственной службе, получали жалование членов Совета, но прав и обязанностей в общем собрании Госсовета не имели. Всего в первом составе Государственного совета было 196 членов (98 назначенных и 98 выбранных) .

Избрание проводилось по 5 разрядам (куриям): от православного духовенства - 6 человек; от дворянских обществ - 18 человек; от губернских земских собраний - по одному от каждого; от академии наук и университетов - 6 человек; от совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 человек; кроме того 2 человека избирались от Финляндского сейма. Выборы были как прямыми (от губернских земских собраний) так и двухступенчатыми. Срок избрания членов по выборам составлял 9 лет. Каждые 3 года проводилась ротация, в результате которой выбывала 1/3 членов Совета по этим разрядам в очередном порядке. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные. Председатель Государственного совета и его заместитель ежегодно назначались императором из числа членов Совета по назначению.

Первый департамент сосредоточил в своих руках главным образом правовые вопросы. Он принимал решения по вопросам, которые вызвали разногласия в Сенате , между Сенатом и Министерством юстиции , Военным советом или Адмиралтейств-советом. Рассматривал дела, касающиеся ответственности за преступления, совершенные членами Государственного совета и Государственной думы, министрами и другими высшими чиновниками (занимавшими должности 1-3 классов по Табели о рангах), а также дела об утверждении в княжеском, графском и баронском достоинстве и др.

Председатель: А. А. Сабуров (1906-1916).

Второй департамент был специализирован на вопросах, связанных с финансами и экономикой. Он рассматривал годовые отчеты Министерства финансов , Государственного банка , Государственного дворянского земельного банка , Крестьянского поземельного банка , государственных сберегательных касс, дела связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель и др.

Председатели: Ф. Г. Тернер (1906), Н. П. Петров (1906-1915), В. Н. Коковцов (1916-1917).

Политические группировки в составе Государственного совета в 1906-1917 годах

Группа Правых - организовалась в мае 1906 года. Костяк состава образовался из членов Госсовета по назначению. Численность группы постоянно возрастала: 1906 г - 56 членов, 1907 г. - 59 членов, 1908 г. - 66 членов, 1910 - 77 членов, 1915 - 70 членов, в феврале 1917 г. - 71 член. Внутри группы её участники делились на крайнее и умеренное течения. Крайнее крыло группы настаивало на том, что «…историческая задача России, русского правительства… состоит в том, чтобы обрусить все нерусское и оправославить все неправославное». Они считали недопустимым положение, при котором верховная власть «не регулирует жизни», а «является органом, управляемым жизнью и подчинённым её течениям». Умеренное крыло группы, соглашаясь с монархизмом, тем не менее, возражало против «торжества все нивелирующей, все в своих руках централизующей бюрократии». В разные годы группу возглавляли: С. С. Гончаров (крайний; 1906-1908), П. Н. Дурново (крайний; 1908-1911 и 1911-1915), П. П. Кобылинский (крайний; 1911), А. А. Бобринский (умеренный; 1915-1916), И. Г. Щегловитов (умеренный; 1916), А. Ф. Трепов (умеренный; 1917).

Группа Правого Центра - официально организовавшаяся как самостоятельная группа в 1911 г., отколовшийся от «Группы Центра» «Кружок нейтгардтцев» названный по имени его вдохновителя. Поэтому эта группа отличалась наилучшей внутренней дисциплиной. Позднее к группе присоединились также некоторые депутаты из умеренного крыла «Группы Правых». Костяк группы состоял из выборных членов Госсовета. Солидаризируясь то с «Группой Центра», то с «Группой Правых» до 1915 г. именно эта группа оказывала главное влияние на исход голосования Госсовета. Несмотря на исход из неё членов, поддержавших идеи Прогрессивного блока , члены «Группы Правого Центра» отклонили предложение о коалиции «Группы Правых» против Прогрессивного блока. Численность группы отличалась постоянством - 20 депутатов. Глава группы: А. Б. Нейдгардт (1911-1917).

Кружок внепартийного объединения - образован в декабре 1910 г. беспартийными членами по назначению, некоторыми членами умеренно-правого крыла «Группы Правых» и «Группы Центра», отпавшими от своих групп. Численность: 1911 г. - 16 членов, 1912 г. - 12 членов, 1913 г. - 12 членов, в феврале 1917 г. - 18 членов. До 1915 г. - не имела общей идеологии, после группа солидаризировалась «Группой Центра», поддерживающей Прогрессивный блок . Главы группы: барон Ю. А. Икскуль фон Гильденбандт (1910-1911), князь Б. А. Васильчиков (1911-1917), граф В. Н. Коковцов (1917).

Группа Центра - образовалась в мае 1906 г. членом А. С. Ермолаевым из умеренно-либеральных членов Госсовета по назначению. Члены группы были достаточно разнородны по своим политическим воззрениям, формально объединяясь общей консервативно-либеральной платформой, близкой октябристской . Первоначально являясь крупнейшей группой Госсовета по численности состава (в 1906 г. - 100 членов), ввиду идейной разношёрстности членов в 1907-1912 гг. численно сокращалась и структурно дробилась (в 1910 г. - 87 членов; в 1911 - 63 членов; в феврале 1917 г. - 50 членов). С 1906-1907 г. внутри группы возникли несколько подгрупп, голосовавших отдельно от группы по ряду проблем. В мае 1906 г. идейно выделилась подгруппа «Польское коло» (14 членов). В 1907 г. внутри «Группы Центра» выделились ещё 2 подгруппы: «Кружок нейдгардтцев» (с 1911 г. - «Группа Правого Центра») (15-20 членов; в основном выборные от земств и поместные дворяне-остзейцы). Наиболее дисциплинированная и самостоятельная подгруппа из всех. Глава - А. Б. Нейдгардт . Объединял членов центра со смещением вправо в отношении голосования по национальным и религиозным вопросам. «Основная подгруппа» (в основном все назначенцы, часть выборных от земств, дворянства, землевладельцев) включала в себя оставшихся членов «Группы Центра». В 1909-1912 гг. из основной подгруппы выделялась ещё «Торгово-промышленная подгруппа», объединявшая промышленников и финансистов голосовавших исходя из собственных и корпоративных интересов. В 1915-1917 гг. - примкнула и возглавила в Госсовете Прогрессивный блок, тем самым став фактической оппозицией. Именное их позиция определяла голосования в тот период. Главы группы: А. С. Ермолаев (1906-1907), князь П. Н. Трубецкой (1907-1911), А. А. Сабуров (1912-1913), В. В. Меллер-Закомельский (1913-1917).

Группа Левых - образовалась в апреле-мае 1906 г. только из выборных депутатов-сторонников кадетской партии , но впоследствии отражала настроения околопрогрессистского толка (при этом сохранив в костяке руководства кадетов). Состояла только из выборных депутатов. Численность: 1906 - 13 членов; 1907 - 13 членов; 1908 - 16 членов, 1910 - 11 членов; 1911 - 6 членов; в феврале 1917 - 19 членов. В 1915 г. группа примкнула к Прогрессивному блоку. Главы группы.

Божиею милостию

Мы, Александр Первый,

император и самодержец
Всероссийский,
и прочая, и прочая, и прочая

К утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении признали мы нужным установлению Государственного Совета дать образование, свойственное пространству и величию нашей империи. С того времени, как отечество наше, собрав воедино раздробленные некогда удельным владением его силы, природным разумом и твердостью духа отверзло себе все пути к славе и могуществу, внутренние его установления, постепенно усовершаясь, многократно прелагаемы были по разным степеням гражданского его существования. Истинный разум всех сих усовершений состоял в том, чтоб по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона. К сему склонялись многократные постановления о лучшем образе издания законов, об устройстве порядка судного и исполнительного.

Если политические происшествия в некоторых эпохах затрудняли и умедляли шествие правительства нашего к сей постоянной цели, то вскоре наступали другие времена, в коих вознаграждалось прошедшее и сильным движением ускорялся путь к совершенству.

Век Петра Первого, Екатерины Второй и блаженной памяти любезного родителя нашего многие гражданские учреждения усовершил, остановившиеся подвигнул и будущие приуготовил.

Таким образом, действием промысла вседержащего, отечество наше во всех временах среди мира и войны неуклонно продолжало шествовать в стезях гражданского его усовершения.

Восшед на престол, первое попечение наше было удостовериться в тех основаниях, кои до дней наших положены были к устройству внутреннего государственного управления. Желание наше всегда было видеть сие управление на той степени совершенства, какой может быть совместен с положением империи, толико пространной и в силах ее многосложной. Наставшие войны и внешние политические превращения многократно отвлекали нас от исполнения сих предположений. Но среди войны и беспрерывных забот, настоящему времени свойственных, мы не преставали мыслить о усовершении внутренних наших установлений.

Зная, сколь существенно для блага верных наших подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами, мы обратили на часть сию особенное внимание. Усилия, кои со времени Петра Великого употребляемы были к дополнению и пояснению гражданского нашего права, доказывают, что тогда уже чувствовали всю важность и настоятельную нужду его исправления. В последующие времена с умножением народа, с расширением собственности, с успехами промыслов нужда сия сделалась ощутительнее.

Всевышний благословил желания наши. С окончанием протекшего года мы имели удовольствие видеть и удостовериться, что сие важное дело восприяло успешное движение. Первая часть гражданского уложения окончена, другие постепенно и непрерывно за нею последуют.

По примерам древнего отечественного нашего законодательства мы не оставим назначить порядок, коим уложение сие совокупным рассмотрением избраннейших сословий имеет быть уважено и достигнет своего совершенства.

Но законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды.

В числе сих установлений Совет издавна занимал важное место. В начале своем он был временным и преходящим. Но при вступлении нашем на престол, наименовав его Государственным, мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям.

Ныне, с помощью Вышнего, положили мы совершить сие образование на следующих главных началах:

I. В порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти.

II. По сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению.

III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.

IV. Совет составляется из особ, доверенностью нашею в сословие сие призываемых.

V. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.

VI. Министры суть члены Совета по их званию.

VII. В Совете председательствуем мы сами.

VIII. В отсутствие наше место председателя занимает один из членов по нашему назначению.

IX. Назначение члена председательствующего возобновляется

Ежегодно.

X. Совет разделяется на департаменты.

XI. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует.

XII. Министры не могут быть председателями департаментов.

XIII. Члены всех департаментов составляют общее собрание.

XIV. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.

XV. Распорядок членов по департаментам возобновляется каждые полгода по нашему усмотрению.

XVI. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным нашим повелением.

Предметы Совета, разделение их по департаментам, состав и образ их действия определяются подробно особенным учреждением, вместе с сим издаваемым.

Утвердив на сих основаниях бытие Государственного Совета, мы призвали в состав его людей, знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившихся.

Государственный Совет, таким образом составленный, в первых своих собраниях обратит внимание на следующие главные предметы:

Первое. Гражданское уложение, по мере совершения его с принадлежащими к нему судебными обрядами и устройством судебных мест, будет поступать на его уважение. За сим последует уложение уголовное. От успешного окончания сего труда зависит общее устройство судебной части. Вверив оную особенно Правительствующему сенату, мы не умедлим дать сему высшему в империи нашей судебному сословию образование, важному назначению его свойственное, и присоединим к его установлениям все, что может их усовершить и возвысить.

Второе. Различные части, министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном их учреждении предполагаемо было постепенно и соображаясь с самим их действием приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности.

Третье. Настоящее положение государственных доходов и расходов требует также неукоснительного рассмотрения и определения. На сей конец доставим мы Совету план финансов, составленный на началах, части сей наиболее свойственных. Главные основания сего плана состоят в том, чтоб всевозможным сокращением издержек привести их в надлежащую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми действенными мерами положить твердое основание постепенной уплаты государственных долгов, коих ненарушимость, удостоверенную всеми государственными богатствами, мы всегда признавали и будем признавать одним из важнейших и неприкосновенных обязательств нашей империи.

Дан в Санкт-Петербурге в 1-й день генваря в лето от рождества Христова 1810, царствования же нашего в десятое.

Государственный Совет с момента создания в 1810 году и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась то ослабевала,. Однако юридически Государственный Совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.

Деятельность, полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом - “Образование Государственного Совета” (далее “Образование”). Этот орган призван был осуществлять также и кодификационную деятельность. Члены Совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного Совета объявлялся монарх. В структурном плане Совет состоял из Общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии. Канцелярия была не только делопроизводственным департаментом: именно в ней все законопроекты подвергались редакционной шлифовке еще до обсуждения на Общем собрании.

Согласно “Образованию”, юридическую силу имело мнение большинства членов Совета. Хотя на практике это правило соблюдалось не всегда: царь рассматривал не только мнение меньшинства, но и мнения отдельных членов Совета, выбирая наиболее близкое ему. По “Образованию”, законами могли становиться лишь законопроекты, обсуждавшиеся в Государственном Совет е и утвержденные монархом, что также не соблюдалось в действительности.

С течением времени компетенция Совета теряла четкие очертания. Происходило наделение Государственного Совета финансовыми, судебными и административными функциями, не свойственными его первоначальному назначению. Одновременно сокращались функции в законотворческой сфере.

Судебные вопросы стали рассматриваться Советом уже с 1812 года. Первоначально на его решение предлагались дела только в тех случаях, когда возникали разногласия в мнениях Общего собрания Сената и Военного Совета. Но постепенно в правило вошло рассмотрение судебных дел и по другим вопросам, причем постановления Сената перестали иметь силу до окончательного решения Государственного Совета. Последний получил также право изменять приговор по уголовным делам.

Указом от 5 апреля 1812 года Совет получал чрезвычайные полномочия на время отсутствия монарха, подчиняя себе министерства. 29 августа 1813 года вышел Указ, согласно которому решения большинства собрания Государственного Совета во время продолжительного отсутствия царя в столице становились законом. Более того, не требовалось немедленно извещать императора о принятом решении. Эти меры, значительно усилившие государственное значение Совета, рассматривались как временные. Однако при переиздании “Образования” в 1832 году они были в нем закреплены.

С 1811 года Государственный Совет стал рассматривать финансовые дела. За 1823-1825 гг. было принято несколько указов, согласно которым Совет наделялся полномочиями рассматривать сметы о доходах и расходах двух столиц, ежегодно вносимые Министерством внутренних дел в департамент государственной экономии.

В 1832 году появился особый департамент по делам царства Польского. Его образование было вызвано восстанием 1830-1832 гг. в Польше.

В то же время происходило существенное ограничение прав Государственного Совета. Так, по “Образованию” 1810 года, министры должны были предоставлять Совету ежегодные отчеты о проделанной работе. Однако с 1832 года обсуждение даже этих ежегодных отчетов было изъято из компетенции Государственного Совета. С этого времени министры и главноуправляющие отдельными частями министерств должны были отправлять свои отчеты в Комитет министров, орган малочисленный и гораздо менее доступный суду общественного мнения.

В 1826 году Комиссия Совета по составлению законов была преобразована во II отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности Государственного Совета в целом. В 1835 году в самостоятельное учреждение была преобразована Комиссия прошений.

В свою очередь, в “Учреждении военного министерства”, изданном в 1836 году, говорилось, что все дополнения и пояснения к законам, а также меры усовершенствования законодательства по военной части, не имеющие связи с другими ведомствами, должны предоставляться на высочайшее рассмотрение не Государственным, а Военным Советом.

Из административных дел до 1842 года на рассмотрение Государственного Совета были переданы лишь дела Сибирского комитета.

Важной вехой в истории Совета стала замена “Образования Государственного Совета” 1810 году новым “Учреждением Государственного Совета” 1842 года (далее “Учреждение”).

Поводом к разработке “Учреждения” послужило намечавшееся общее переиздание “Свода законов Российской империи”.

Работа над “Учреждением Государственного Совета” проводилась специальным комитетом под председательством князя Васильчикова. В состав комитета входили графы В.В. Левашов, П.Д. Киселев, Д.Н. Блудов, В.Г. Марченко и государственный секретарь барон М.А. Корф. Новый документ содержал два раздела: первый назывался “Учреждение Государственного сонета”, второй - “Учреждение Государственной Канцелярии”. Каждый раздел состоял из трех глав.

И “Образование” 1810 года, и “Учреждение” 1842 года определяли Государственный Совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, “чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности”.

В “Учреждении” 1842 года отсутствали положения, согласно которым Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений; на его рассмотрение представлялись любые проекты; а на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения, после принятия их Советом.

После 1842 года оформилось пять групп законопроектов, которые рассматривались без участия Государственного Совета: 1) законопроекты по военному и морскому ведомству, которые не соприкасаются с другими частями управления (с 1836 года); 2) законопроекты, относящиеся к делам Кавказского края, Закавказья и Сибири, которые проходили через Кавказский и Сибирский комитеты; 3) законопроекты, проходящие через другие комитеты, например, через Еврейский комитет; 4) законы, выходящие в форме высочайших повелений, объявленных министрами или другими уполномоченными лицами; 5) положения, указы, инструкции административного характера, утверждаемые через Комитет министров и министерские доклады.

Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: “Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее”.

Существенно отличался и новый круг деятельности Государственного Совета. Он оказался значительно расширенным за счет административных и судебных дел. По новому положению, Совет занимался вопросами от предположительных смет доходов и расходов городов, в том числе столиц, до надзора за деятельностью земств и городских дум.

Кроме того, расширилась его деятельность по обсуждению частных законов. С 1810 года в компетенции Совета находились две категории вопросов: первый - экспроприация, и второй - отчуждение частной собственности в частное владение. В 1842 году к ним прибавились дела: 1) об учреждении акционерных компаний с запросом об особых привилегиях; 2) об изобретениях; 3) о “введении в дворянство и присвоении почетных титулов - княжеского, графского, баронского”. Среди судебных дел вводилось производство следствия над министрами и генерал-губернаторами.

Таким образом, по многим вопросам Государственный Совет становился высшей судебной инстанцией по отношению к Сенату. Зато из компетенции Совета изымались дела: 1) относящиеся к докладам министров; 2) относящиеся к сфере деятельности Комитета министров или находящиеся во власти министров; 3) все изменения и дополнения законов, относящихся к военному ведомству, если они не имели связи с другими частями управления.

В “Учреждении” 1842 года отсутствуют положения о контроле за деятельностью министерств. Как уже отмечалось, ежегодные отчеты были исключены из числа дел, обсуждаемых Государственным Советом: теперь министры предоставляли ежегодные отчеты о доходах и расходах по своим ведомствам. Это ослабило значение Совета, который был в силах сдерживать министерский произвол. Согласно “Учреждению”, начать следствие над министром можно было лишь по высочайшему распоряжению в чрезвычайном случае. Более того, с увеличением количества административных дел в Государственном Совете министры - члены его по званию - получили возможность усиленно влиять на деятельность Совета.

“Учреждение” 1842 года подтвердило отделение Комиссии по составлению законов от Государственного Совета. Все проекты законов и дополнений к ним оставлялись теперь во II отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, что ослабляло законотворческие возможности Совета.

Согласно “Образования” 1810 года, заключениям Совета по частным делам придавалась сила общих законодательных норм. А по “Учреждению” 1842 года решения по частным делам должны были основываться на существующих законах..

Из “Учреждения” оказалась исключена статья, по которой решения, утвержденные большинством членов Совета, считались принятыми. С 1842 года в случае разногласий среди членов Совета в журнал стали заносить два мнения с указанием количества членов “за” и “против”. Особое мнение могло быть лишь дополнением к одному из этих двух, что стесняло свободу высказываний членов Государственного Совета по спорным и, как правило, наиболее важным вопросам.

Практика показала, что из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7%), причем несколько раз поддерживая мнение всего лишь одного члена Совета. Кроме того, имелись случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Совета или департамента гражданских дел и духовных, вопреки мнению Общего собрания Государственного Совета.

В дореволюционной юридической литературе наибольшее внимание уделялось факту отсутствия в тексте “Учреждения” знаменитой формулы “вняв мнению Государственного Совета ”. Появление этой формулы в 1810 году вызвало особое недовольство в консервативных кругах, воспринимавших ее как прямое посягательство на неограниченность власти русского самодержца. Так, Н.М. Карамзин писал: “Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее, в собственном ли уме, в голове ли лучших своих подданных; но r самодержавии не надобно ничьего одобрения для законов, кроме подписи Государя: он имеет всю власть. Совет, сенат, комитет суть только способы ее действий или поверенные Государя: их не спрашивают, где он сам действует”.

Среди нововведений процедурного характера в “Учреждении” выделяется замена журналов на их сокращенный вариант (мемории) при подаче дел Совета на высочайшее рассмотрение. Мемории были введены еще при Александре I. Но с 1842 года они стали обязательны для всех дел и положений, составлявшихся как на Общих собраниях, так и в отдельных департаментах. Исключением являлись лишь дела департамента царства Польского, которые представлялись императору в подлинных журналах. Но и они вскоре после издания “Учреждения” были заменены мемориями. Новшество повлекло множество неудобств: при малейшем отступлении от журнала возникала опасность нарушить всю цепь аргументации участников заседаний в пользу или против какого-либо решения. Поэтому определяющее значение получило то, насколько умело и точно составлялись мемории в Канцелярии Государственного Совета.

В новом “Учреждении” определялся также круг вопросов для обязательного рассмотрения на Общем собрании после обсуждения в департаментах. Это дела, по которым: 1) в департаменте возникали разногласия; 2) отменялись решения Сената или большинства сенаторов; 3) члены департамента были не согласны с министром.

По “Учреждению” 1842 года, в форме манифестов выходили законы, уставы и учреждения, требующие подписи императора, тогда как по “Образованию” такая форма придавалась всем дополнениям уставов и учреждений, что усиливало законодательное значение Государственного Совета. С 1842 года дополнения уставов и учреждений стали самостоятельным нормативным актом, называвшимся “мнения Государственного Совета”. Дела, не требующие подписи монарха, объявлялись председателем Совета Высочайшими повелениями, которые относились к членам Государственного Совета и его Канцелярий, а также словесные Высочайшие повеления, объявляемые Совету председателем, и Высочайшие примечания, излагавшиеся в Высочайшем повелении.

По “Учреждению”, Государственная канцелярия делилась на пять отделений сообразно числу департаментов Совета (в 1842 году к четырем существовавшим департаментам прибавился пятый - департамент дел царства Польского). Дела этого департамента могли рассматриваться Общим собранием по специальному указанию Императора.

Число членов каждого департамента должно было составлять не менее трех человек. Явка в Общее собрание стала обязательной для всех членов, в том числе и для министров. Объяснения о причине отсутствия готовились заранее и прилагались к мемориям, подаваемым на подпись царю. Николай I, таким образом, лично контролировал дисциплину в Совете. Министры вместо себя могли присылать на Общее собрание своих товарищей или директоров отделений вверенных им ведомств. По мере необходимости министры приглашались на заседания департаментов для совещаний. По делам святейшего Синода мог быть приглашен обер-прокурор.

Заседания департаментов проводились по решению их председателей по мере накопления дел. Общее собрание созывалось, по строго установленным дням. Отмена Общего собрания, проведение чрезвычайных заседаний зависели от решений председателя Государственного Совета.

Несмотря на многие новшества, содержащиеся в “Учреждении Государственного Совета ” 1842 года, в своей основе он повторял главный принцип “Образования Государственного Совета” 1810 года: Совет - высший в империи орган с законосовещательными функциями. В целом же первая половина XIX века была ознаменована борьбой двух тенденций в политике: одна - за усиление влияния Совета в государственных делах, другая - противоположная. В 1812-1813 гг. и в 1825 году происходило заметное усиление роли Совета. Но это были лишь кратковременные периоды, и к 40-м годам возросло значение Комитета министров. Этот факт необходимо учитывать при оценке “Учреждения”: документ закреплял установившийся статус-кво. После принятия “Учреждения” 1842 года проведение всех законопроектов через Государственный Совет перестало быть обязательным, что, несомненно, усилило влияние исполнительной ветви власти. Отсутствие в тексте “Учреждения” параграфа об обязательности решений большинства членов Совета давало монарху и формальную возможность не считаться с мнением Совета.

Рассмотрение административных, судебных, финансовых дел отвлекало Государственный Совет от выполнения его главнейшей функции - законотворчества.

В эпоху Александра II также предпринимались неоднократные попытки создания двухпалатного законосовещательного представительного органа, в котором Государственный Совет играл бы роль верхней палаты. Но они оказались нереализованными.

В период правления Александра III хорошо известна негативная позиция Государственного Совета по отношению к ряду инициатив Императора по пересмотру реформаторского законодательства 60-х годов.

За время своего существования Государственный Совет увеличился с 35 до 60 членов. Статус члена Государственного Совета определялся, в том числе, и жалованием, которое было выше сенаторского, но ниже министарского.

Таким образом, хотя Государственный Совет не имел столь сильного влияния на царя, как Кабинет министров, он все-таки оставался важным координирующим центром в государственном механизме Империи, несущим в себе зерно парламентаризма.

В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905- зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что “со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы”.1

Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций). 2

Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

Первому русскому парламенту не повезло дважды. Сначала ему не повезло в истории. Он появился на свет слишком поздно, в тот момент, когда противоречия, раздиравшие Россию, уже прошли ту роковую точку, до которой было возможно их мирное, эволюционное разрешение. Неизбежно отражая в своем составе эти противоречия, он был бессилен отвести страну от революционной катастрофы, хотя бы потому, что разные группы в нем диаметрально противоположным образом представляли себе желательные перспективы развития страны. Установление большевистской диктатуры стало политической и личной трагедией для подавляющего большинства думцев – кадетов и умеренных, трудовиков и социал-демократов и практически поголовно – для членов Государственного Совета – правых, центристов, левых.

Но потом первому русскому парламенту не повезло второй раз – в историографии: большая часть того, что о нем написано, выдержано в критических и даже уничижительных тонах. Причины этого очевидны: в советской историографии безраздельно господствовало то идейное течение, которое парламентаризм осуждало в принципе и было мало разборчиво в выборе средств полемики со своими оппонентами; за рубежом задавали тон свидетели и участники событий 1906-1917 годов, для которых первичной была полемика с политическими противниками, а не учет позитива, накопленного совместно с коллегами по Думе из других фракций.

Государственного Совета историографическое шельмование коснулось, так сказать, в квадрате. Он как бы полурастворился в тени Государственной Думы. В советской историографии он если поминался, то, как правило, исключительно в контексте таких понятий как “орган феодальной реакции”, послушный инструмент царизма и т.п. В зарубежной русской литературе, где тон десятилетиями задавали думские деятели, его тоже не жаловали, видя в нем досадный ограничитель политического творчества. Это положение дел (по крайней мере до сих пор) мало изменилось и в ходе революции в российской историографии, развернувшейся в последние десятилетия. В современных популярных изданиях он либо не упоминается вовсе, либо упоминается мельком. В специальных работах, посвященных Государственному Совету, даже самое появление этого органа в новом качестве – как верхней палаты молодого российского парламента – по сей день часто оценивается как злокозненный маневр царизма, направленный на полное уничижение и без того призрачных начал народоправства, провозглашенных манифестом 17 октября 1905 года, а его деятельность как однозначно вредная для России “Реформированный Государственный Совет, задуманный как средство против Государственной Думы, таковым оставался до конца и сыграл весьма важную роль в провале попыток мирно трансформировать самодержавие в буржуазную монархию”, - пишет например один из самых серьезных современных исследователей реформированного ГосСовета А.П.Бородин3.

Сторонники такого взгляда рассуждают примерно следующим образом. Давнишнее и разделяемое самыми широкими слоями общества стремление к преобразованиям в духе ограничения самодержавия институтами народоправства реализовалось в России в условиях революционного кризиса осени 1905 года в форме образования Государственной Думы как законодательного органа в смысле Манифеста 17 октября, 4 а не законосовещательного, как было предусмотрено манифестом 6 августа того же года. 5 Акты 20 февраля 1906 года, которыми подтверждались законодательные права не только Государственной Думы, но и устанавливались соответствующие права Государственного Совета и определялась процедура их взаимодействия в законодательном процессе, т.е. создавался двухпалатный парламент, были по существу контрреформой. 6

Думается, что такой подход не полностью учитывает реалии тех лет, когда создавался первый русский парламент, а в чем-то грешит и против фактов. По европейским стандартам начала XX века однопалатный парламент был редким исключением из общего правила, некой экзотикой, известной по революционным воспоминаниям да опыту нескольких мелких стран. Говоря о парламенте, ученый-правовед и чиновник практик той эпохи естественным и автоматическим образом имели в виду двухпалатную конструкцию. Надо сказать, что все проекты русского парламента, известные деятелям начала века, были проектами двухпалатных собраний. Наконец, Государственный Совет в качестве активнейшего участника законотворческого процесса, существовал уже без малого 100 лет и правительство никогда не рассматривало возможности его упразднения. Однопалатные проекты революционных партий не могли приниматься режимом всерьез уже потому, что эти партии исключали любое сотрудничество с режимом и откровенно ставили вопрос о насильственном изменении государственного строя. Что же касается реформаторских сил, то они, как мы видели, перешли к лозунгу однопалатности на волне нарастающих революционных настроений и у проектировщиков и строителей первого русского парламента были все основания не принимать их внезапной враждебности по отношению к двухпалатной конструкции как чего-то выношенного и неизменного.

Что же касается тех, кто реально принимал решения об создании представительного органа и его конструкции – т.е. Царя и его окружения, то однопалатный вариант никогда всерьез не рассматривался. На этапе Булыгинского проекта речь шла о Государственной Думе в качестве второй (наряду с Государственным Советом) законосовещательной палаты: “Государственная Дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет, к верховной самодержавной власти”, - гласил параграф 1.1. Учреждения Государственной Думы от 6 августа 1905 года. Т.е. речь шла, по существу, о варианте лорис-меликовской “Общей комиссии”, а терминология акта выдает его родство с разработками М.М.Сперанского.

В подписанном Императором под давлением С.Ю.Витте манифесте 17 октября речь идет, в частности, о том, чтобы предоставить дальнейшее развитие начал общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку” (т.е. установленной августовским манифестом процедуре последовательного рассмотрения законопроектов Государственной Думой, Государственным Советом и, наконец, Императором). К тому же одновременно с Манифестом был опубликован доклад С.Ю.Витте с высочайшей надписью “Принять к руководству”, в котором речь прямо шла о преобразовании Государственного Совета как участника законодательного процесса “на началах видного участия в нем выборных элементов, ибо только при этом условии возможно установить нормальные отношения между этим учреждением и Государственной Думой” 7

Наконец, имеется прямой комментарий С.Ю.Витте по поводу утверждений, будто изначально кто-то имел в виду предать Государственной Думе всю полноту законодательной власти, исключив из процесса ее осуществления Государственный Совет. “Мне недавно пришлось читать в каком-то русском издании, будто после 17 октября вся законодательная власть должна быть передана Государственной Думе, а Государственный Совет должен был быть если не уничтожен, то кастрирован. Едва ли такое мнение имеет какое-либо основание и вытекает из актов 17 октября”, пишет Витте в своих “Воспоминаниях”. Свидетельство особо ценное не только потому, что его автор был одним из главнейших творцов преобразований 1905-1906 годов, а позже одним из авторитетнейших членов Государственного Совета, но и потому, что записано оно в 1911 году по свежим следам событий, когда еще жили и действовали те, кто мог бы со знанием дела возразить Сергею Юльевичу или уличить его в искажении фактов.

Иное дело, что процедуры работы Государственного Совета с законопроектами, поступающими из Думы, по замыслу проектировщиков первого реализованного проекта русского бикамерализма, не должны были повторять процедур работы Думы (передача в комиссии, постатейные обсуждения и т.д.). Имелось в виду, пишет Витте, что верхняя палата будет рассматривать законопроекты только в принципе “и не соглашаться с Думою лишь в случаях принципиальных разногласий”. Непонятно, правда, как такое многочисленное и пестрое по политическому и социальному составу собрание, как реформированный Государственный Совет, мог бы выяснить, что для него принципиально, а что нет без предварительного изучения законопроекта в комиссии.

Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как “средства, задуманного против Думы”. Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков - вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.

В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей – не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

Радикализация общественных настроений после поражения в русско-японской войне привело к тому, что это требование было поддержано большинством общества, что и отразилось в составе Первой (а затем и Второй) Государственной Думы и было недвусмысленно выражено в ее ответе на тронную речь, произнесенную Императором 27 апреля в Георгиевском зале Зимнего дворца. “Только перенесение ответственности перед народом на министерство (т.е. Совет Министров – П.Ф.) может укоренить в умах мысль о полной безответственности Монарха; только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству, и лишь при таком доверии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы ”, - говорилось в этом документе. Иными словами, Дума требовала полной капитуляции монархии и самоликвидации Монарха как органа власти. Но к этому была не готова монархия, имевшая в тот момент еще огромный запас прочности, которого в дальнейшем хватило еще на один промышленный взлет и три года мировой войны. Лобовое столкновение было неизбежно. “В России было тогда две силы, - писал позже активный участник событий В.А Маклаков. – Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою.

Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - - и в этом ее основная идея – не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества” 8 Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой “мирной борьбы”. Именно это имел в виду С.Ю Витте. “Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее” 9

Соответственно этой функции – демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной Думы и Государства в лице царя – и был выстроен Государственный Совет, представлявший своими назначенными членами государство, а избранными – элиту общества. Под эту же задачу были определены полномочия Государственного Совета. “Государственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами”, - определяла ст. 106 “Основных государственных законов”.

На первый взгляд, права двух палат действительно были идентичными. Государственный Совет пользовался правом законодательной инициативы, правом рассматривать первым собственные законодательные предположения, право предлагать поправки в законопроекты, принятые нижней палатой, право непреодолимого вето на ее решения. Но это только на первый взгляд.

При более внимательном рассмотрении становится очевидным, что Государственная Дума обладала некоторыми важнейшими полномочиями, которыми не располагал Государственный Совет. Это, во-первых, право первого рассмотрения законодательных предположений правительства. “Законодательные предположения рассматриваются в Государственной Думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный Совет ”, гласила ст. 110 Поскольку в Российской Империи, в отличие, кстати, от Российской Федерации ельцинского периода, львиную долю законодательных инициатив, как и во всем мире продуцировало правительство, Государственная Дума оказывалась в этом отношении ключевой инстанцией законодательного процесса. И если к моменту начала работы первой Думы правительство не предложило какой-либо законодательной программы, то вторую Думу правительство П.А.Столыпина встретило целым пакетом законодательных инициатив. Это, во-вторых, нормы, установленные пресловутой 87 статьей Основных законов. В Советской исторической литературе, да и в ряде исследований последних лет10 обращалось внимание преимущественно на установленное этой статье право Императора “во время прекращения занятий Государственной Думы” (т.е. в периоды между роспуском одной Думы и созывом следующей) издавать по вопросам, требующим обсуждения в порядке законодательном, Указы, имеющие силу закона.

Действительно, эта норма использовалась царизмом и однажды, в 1911 году по вопросу о порядке избрания земских собраний в Западных Губерниях, даже стала основой для явно искусственного приема – трехдневного роспуска обеих палат для проведения решения указным порядком. Реже обращается внимание на вторую половину той же статьи, которая серьезно ограничивает это право царя и закрепляет за Государственной Думой существенные прерогативы, которых не имел Государственный Совет. Первое ограничение состояло в том, что таким способом не могли вносится изменения ни в “Основные законы”, ни в учреждение Государственной Думы или учреждение Государственного Совета, ни в постановления о выборах в Совет или Думу11

Особая прерогатива Думы заключалась в том, что установленные в порядке 87-ой статьи нормы теряли силу, если “в течение двух месяцев после возобновления занятий Думы” правительство не вносило в нее “соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет.” 12 Последняя норма особенно знаменательна. Потенциально заложенный в ней механизм был подробно проанализирован крупным русским юристом и государственным деятелем В.А. Маклаковым. “Главное, где основные законы давали Думе явное преимущество перед Второй палатой была 87-ая статья. При согласии Государя и Думы Государственный Совет по конституции был совершенно бессилен. Предположим, что какой-то дорогой ГосДуме проект был бы Государственным Советом отвергнут. Тогда в перерыве между двумя сессиями Государь проводит его по 87-ой статье, а по созыве палаты немедленно вносит его на рассмотрение Думы. Стоит Думе воспользоваться этим неотъемлемым правом и на повестку этого законопроекта не ставить, чтобы он оставался в силе вопреки Государственному Совету. До него он никогда не дойдет. В Думе (Третьей и Четвертой – П.Ф.) было много законопроектов, которые свыше десяти лет не рассматривались. Я сам в мае 1916 года докладывал один из таких законопроектов о крестьянском равноправии, введенный в силу 5 октября 1906 года и дотоле Думой не рассмотренный”. 13

Этим механизмом правительство в союзе с Думой пользовалось и на практике. Именно он был использован во время знаменитой борьбы вокруг закона о земствах в Западном крае. Государственный Совет, как известно, отклонил его, после того, как Дума его приняла практически в редакции правительства. Тогда Столыпин склонил Царя на три дня приостановить деятельность обеих палат, провел закон царским указом и немедленно внес его в нижнюю палату опять, причем в думской редакции. Тем самым он дал Думе победу над Государственным Советом, что и прокомментировал в своем ответе на возмущенную реакцию верхней палаты: “14 марта (1911 года – П.Ф.),- сказал он тогда, случилось нечто, не нарушившее, а укрепившее права молодого русского представительства”, (т.е. был создан прецедент принятия правительством и Думой согласованного решения через голову Государственного Совета). Таким образом, при согласованных действиях Думы и правительства Государственный Совет был бессилен помешать принятию решения. В случаях же, когда Дума принимала законы, не одобряемые правительством, препятствием и без Государственного Совета могло стать абсолютное право вето, принадлежавшее по основным законам Императору. И при двухпалатной системе нижняя палата при согласовании своих действий с правительством сохраняла определяющую роль в законодательном процессе.

Другой вопрос, была ли Дума готова к такому согласованию и повседневной законодательной работе. Есть веские основания дать на этот вопрос отрицательный ответ.

Во-первых, первая и вторая Думы с их лево-кадетским большинством в политическом отношении не были настроены на такую работу. Значительное большинство депутатов пришло в представительный орган не для того, чтобы в соответствии с Основными государственными законами сотрудничать с правительством и верхней палатой в деле создания правового государства, а для того, чтобы вырвать у монархии полномочия, далеко выходящие за рамки этих законов. Это следует уже из текста адреса на Высочайшее имя, составленного думцами в ответ на тронную речь. По форме этот документ официально-вежлив и воспроизводит все условности тогдашнего верноподданеческого стиля, обязательного при обращении к монарху. Но по содержанию он является ультиматумом победителя по отношению к побежденному. В нем, по существу, выдвигается требование коренного пересмотра Основных государственных законов по ряду основополагающим пунктам. Думцы потребовали перехода к формированию кабинета министров на основе доверия думского большинства, т.е. практически перехода к парламентской форме правления. “Только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству и лишь при таком условии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы.” 14Думское большинство требовало далее ликвидации Государственного Совета, существование и прерогативы которого были недвусмысленно закреплены основными законами. “Государственная Дума считает долгом совести заявить Вашему Императорскому Величеству от имени народа, что весь народ с истиною силой и воодушевлением, с истинною верою в близкое преуспеяние родины будет обновлять творческое дело обновления родины, когда между ним и престолом не будет стоять Государственный Совет.” 15 Еще одним требованием Думы стала отмена содержащегося в Основных законах ограничения ее законодательной компетенции. Таким образом предлагалась программ полной ревизии только что установленных конституционных основ империи, “требование для Думы учредительной власти”. 16Не менее радикальной была и сформулированная в думском адресе программа решения крестьянского вопроса – через принудительное отчуждение земель частновладельческих, что в тех условиях означало бы добровольный отказ царизма от поддержки своего основного оплота – дворян-землевладельцев, со всеми вытекающими отсюда последствиями вплоть до дворцовых переворотов и полномасштабной гражданской войны. Начав с неконституционной программы действий, Первая Государственная Дума завершила свою деятельность прямо противозаконным призывом к гражданскому неповиновению, прозвучавшим из Выборга в ответ на вполне законное решение царя о ее роспуске.

В том же духе протекала деятельность Второй Государственной Думы. В самом начале ее деятельности – на пятом заседании 6 марта 1907 года Председатель Совета Министров П.А.Столыпин выступил с развернутой программой законодательной работы, включавшей в себя такие направления как законодательное закрепление возможности выхода крестьян из общины; законодательное обеспечение свободы совести (закон о возможности перехода из одного вероисповедания в другое); реформа местного самоуправления; демократизация судебной системы с “сосредоточением судебной власти по делам местной юстиции в руках избираемых населением из своей среды мировых судей”; реформа рабочего законодательства, включая гарантию права экономических забастовок; развитие народного просвещения с ближайшей целью “обеспечить общедоступность, а в дальнейшем и обязательность начального образования для всего населения Империи” 17 В целом мы, безусловно, имеем перед собой программу эволюционной модернизации и демократизации страны в рамках конституционной монархии. Но левое большинство Думы не желало эволюционного движения, оно хотело народной революции, причем революции немедленной, что и прозвучало в ответных речах. Наиболее развернуто выступил социал-демократ-меньшевик, недоучившийся студент, двадцатипятилетний И.Г.Церетели, представлявшей Кутаисскую губернию. “Нас призывают к законодательной работе, - говорил он, -к рассмотрению правительственных законопроектов. Мы знаем цену этих законопроектов. Мы знаем, что они урезывают даже те права, которые народ уже вырвал из рук своих врагов. Мы разберем эти законы при свете кровавых деяний правительства, чтобы показать миру ту бездну, которая существует между народом, рвущимся к свободе, и правительством, стремящимся затопить этот эти порывы в крови. Пусть обличающий голос представителей народа пронесется по всей стране и разбудит к борьбе тех, кто еще не проснулся… Мы не хотим обращаться к правительству с призывом подчиниться воле народа. Мы знаем, оно показало нам, что оно подчинится только силе. Мы говорим: в единении с народом, связавшись с народом, законодательная власть да подчинит себе власть исполнительную” (аплодисменты). Т.е. в ответ на призыв правительства к планомерной законодательной работе прозвучал призыв к насильственному изменению государственного строя. Эта позиция была по существу поддержана эсером Ширинским с Кубани, трудовиком Караваевым (Елизаветопольская губерния), народным социалистом Волк-Карачевским (Черниговская губерния), социал-демократ-большевиком Алексинским (Санкт-Петербург) и другими представителями левых. Польская группа предложила “подвергнуть критическому разбору декларацию, прочитанную Председателем Совета Министров, при обсуждении бюджета и законопроектов, связанных с конституционным переустройством государства”, т.е. опять же в рамках, не включенных Основными законами в компетенцию Думы. Продолжать конструктивный диалог в этих условиях не могло и не имело право никакое законопослушное правительство ни в одной стране мира. В ответ на попытку левого большинства говорить с правительством не с позиции закона, а с позиции силы и шантажа П.А.Столыпин вряд ли мог найти более адекватный и достойный ответ, чем его знаменитое “Не запугаете”.

Собственно законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим – первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой. Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.

Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства – предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой. Вслед за Думой но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.

Определенный прогресс был достигнут в законодательстве о судоустройстве в части выравнивания условий подсудности для крестьян. После принятия Государственной Думой закон поступил в Государственный Совет, но был отвергнут им. Верхняя палата не согласилась с заложенным в законе уничтожением волостного суда. Законопроект поступил в согласительную комиссию палат, думская часть которой, в конце концов, согласилась с предложением представителей Государственного Совета – сохранить институт волостных судей, избираемых односельчанами. Закон вернулся в Думу и был принят в ней большинством голосов. Острая борьба развернулась по вопросу о порядке избрания земств в Западных Губерниях. Выше мы видели, что по этому вопросу Государственная Дума в союзе с правительством обыграла Государственный Совет. Легче прошло введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Здесь более демократичная позиция Думы – допущение избрания на должности председателей земских управ лиц без имущественного ценза – не была поддержана Государственным Советом, и закон прошел в редакции Государственного Совета.

Все эти и множество других примеров показывают, что в течение деятельности третьей и четвертой Государственных Дум шла нормальная законодательная работа, нормальное, порой плавное, порой конфликтное, но в целом конструктивное взаимодействие палат.

Не подтверждается историческими фактами и то распространенное суждение, что Государственный Совет был монолитным сообществом консерваторов, торпедировавших любое начинание первых дум в не законодательной сфере. Это, в частности, ярко проявилось в дискуссии об амнистии, которая наряду с обсуждением проекта регламента (“Наказа”) составила основное содержание первой сессии государственного Совета. Думское большинство, как известно, обратилось к Царю с просьбой о всеобщей амнистии для политических преступников, т.е. включая и тех, кто в ходе революционных событий совершал убийства, грабежи, поджоги и другие тяжкие преступления. Причем это требование распространялось только на правонарушителей антиправительственного лагеря, но не затрагивало лиц, совершивших преступления (превышение власти, излишняя жестокость, корыстные преступления и т.д.) при подавлении революционных выступлений. В Государственном Совете разгорелась по этому вопросу острая дискуссия, в результате которой была принята взвешенная формулировка, просившая монарха об амнистии лиц, совершивших правонарушения и арестованных, как со стороны революционеров, так и со стороны сил подавления, но за исключением лиц, виновных в убийствах и грабежах, или в подстрекательстве к этим действиям. 18

Второй стороной неготовности Дум к законодательной работе был неопытность и неорганизованность. По свидетельству очевидцев, в Думу вносилось больше законопроектов, чем она могла рассмотреть, образовались и постоянно росли залежи нерассмотренных дел. Большинство законопроектов застревали в думских комиссиях. В.А.Маклаков вспоминал в последствие, что “если мелкие законы, которые Н.А Хомяков картинно называл вермишелью, проходили без прений и без внимания, целыми пачками под виртуозным председательством князя Волконского, то мало-мальски серьезные занимали бесконечно много времени без всякой пользы, при полном равнодушии Думы. Дума еще не научилась законодательствовать, она тонула в собственном многословии… Статья 87 дала ей самый неожиданный и спасительный выход. Во время вакантов не рассмотренные ей спешные законы стали проводиться в этом порядке”. 19

В этих условиях неоценимое значение приобретали правовая квалификация и опыт государственной работы членов Государственного Совета, и не только его членов по выборам, но и членов по назначению. Отсутствие у подавляющего большинства думцев профессиональной подготовки к законодательной деятельности делали участие бюрократии в законодательном процессе и неизбежным и желательным. “В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа”, - писал в последствие Маклаков. Этот опыт проявился уже в том, как быстро решал Государственный Совет процедурные вопросы – о порядке голосования, порядке формирования постоянных комитетов, каким отработанным бы регламент палаты. 20Об уровне аппаратной работы в Государственном Совете говорит хотя бы уже темп издания стенографических отчетов, отработанность справочного аппарата этих изданий, качество справочных изданий о верхней палаты – все те мелочи, по качеству которых и через много десятилетий так легко оценить уровень постановки дел в учреждении, а пожалуй и шире – уровень профессиональной культуры государственной бюрократии.

Большой интерес представляет вопрос о том, как виделась членам каждой из палат перспектива выстраивания их отношений друг с другом. Этот вопрос получил отражения в ответных адресах к палат на тронную речь. Эти документы обсуждались в Государственном Совете и Государственной Думой почти одновременно – в мае 1906 года. На третьем заседании Государственного Совета С.Ю. Витте сделал следующие заявление: “Государственный Совет должен работать в единении и искренних отношениях с Государственной Думой. .. Единственно только при этом условии возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Русской империи невозможно.” 21

В результате, в адрес на Высочайшее имя (фактически, программное заявление), принятый Государственным Советом, вошла следующая формулировка: “В прямодушном стремлении к взаимодействию с Государственной Думой, Государственный Совет питает надежду, что новые законодательные учреждения… сомкнутся в общих усилиях к водворению порядка и внутреннего мира, к … просвещению народа, … к охране его прав и развитию его производительных сил.” 22

Обсуждение аналогичного вопроса, проходившее в Государственной Думе, дало прямо противоположный результат. Думцы требовали ликвидации Государственного Совета, нарушая тем самым не только парламентскую этику, но и Основной закон страны. Третья и Четвертая Думы, как мы видели выше, работали с верхней палатой в нормальном, деловом режиме.

Несколько слов об отношении мировой парламентской общественности к молодому российскому парламенту. Этот вопрос до сих пор слабо исследован.

Имеются, однако, убедительные свидетельства того, что парламенты мира, сами в подавляющем большинстве двухпалатные, отнеслись к двухпалатной структуре молодого русского представительного органа как к чему-то само собой разумеющемуся и своими средствами старались содействовать налаживанию нормального взаимодействия между его палатами. Об этом свидетельствует, в частности, приглашение, направленное Государственному Совету и Государственной Думе организаторами Межпарламентского съезда в Лондоне “Имеем честь пригласить членов Совета Российской Империи (в оригинале “Conseil de l Empire Russie) как верхней палаты законодательного органа России принять участие в конференции. Это приглашение соответствует тем приглашениям, которые мы разослали Сенатам всех других парламентских стран. Однако, мы должны вам сообщить, что Союз принимает только одну группу от каждой представленной страны. В этой связи группы от всех других стран состоят из членов обеих палат высшего законодательного органа. Принимая во внимание гуманитарные цели Союза, парламентарии включались в группы без различия по партийной принадлежности.

Учитывая изложенное, мы бы хотели, чтобы Вы пришли к согласию с Вашими коллегами из Думы, которые в настоящий момент как раз и заняты тем, что формируют российскую группу. Мы будем счастливы принять членов этой группы в Лондоне со всей симпатией, которую внушает ныне развитие парламентаризма в России” 23 В скобках заметим, что Государственный секретарь зачитывал это приглашение на заседании Государственного Совета во французском оригинале. Перевода никому не потребовалось.

В современных исторических исследованиях довольно подробно проанализированы политическая структура ГосСовета 24, сословная принадлежность и имущественное положение, возраст и вероисповедание его членов. 25 Часто и иронично писали о недемократизме состава палат, обилии титулов и званий на визитных карточках, золотого шитья и орденских звезд на мундирах. Эта ирония появилась одновременно с двухпалатным представительством и парадоксальным образом поддерживалась в значительной степени теми, кто будучи плотью от плоти русской аристократии, по тем или иным причинам порвал с нею26. Позже эта ирония стала данью той эпохе, когда пролетарское происхождение считалось бесспорным достоинством, а шляпа или очки воспринимались как вызов. К счастью, эпоха эта закончилась и можно вспомнить о том, что должности и ордена в Российской Империи даром давали не чаще, чем в любой другой стране.

Основную массу членов Государственного Совета составили люди, занимавшие ведущие позиции в государственном управлении и юриспруденции, в промышленности и сельском хозяйстве, военном деле и науке России на рубеже XIX и XX веков, т.е. в самую успешную эпоху истории России, когда экономика, образование, культура, формы общественной жизни сделали в ней невиданный доселе скачок вперед.

В разные периоды истории Государственного Совета его членами являлись бывшие главы правительства России, в том числе гениальный Сергей Юлиевич Витте, выдающиеся организаторы торговли и промышленности, такие как Иван Павлович Шипов, виднейшие специалисты по государственным финансам – Сергей Федорович Вебер, Михаил Дмитриевич Дмитриев; крупнейшие юристы-практики - Сергей Сергеевич Манухин, Иван Григорьевич Щегловитов и великий Анатолий Федорович Кони; замечательные менеджеры промышленности Федор Васильевич Стахеев, Филипп Антонович Иванов, Станислав Петрович Глезмер; аграрники, в числе которых, выдающийся ученый и практик Алексей Сергеевич Ермолов; крупные дипломаты – Сергей Дмитриевич Сазонов, Роман Романович Розен; военачальники – герой освободительного похода на Балканы Александр Александрович Фрезе, герой Порт-Артура, раненый тем же взрывом, который убил адмирала Макарова, Иван Константинович Григорович, выдающийся военный теоретик Николай Николаевич Сухотин; целая плеяда знаменитых ученых – правовед, автор “Курса уголовного права” Николай Степанович Таганцев, выдающийся социолог и государствовед Максим Максимович Ковалевский, талантливые и признанные историки Владимир Иванович Герье и Дмитрий Иванович Багалай, известный философ Евгений Николаевич Трубецкой, замечательный филолог Алексей Александрович Шахматов, археолог Алексей Александрович Бобринский, наконец, гениальный Владимир Иванович Вернадский, чьи труды составили эпоху в науке о Земле.

Этот список можно продолжать сколь угодно долго, внося в него губернаторов и министров, меценатов и лидеров общественного мнения, купцов и промышленников, иерархов православной церкви и представителей древнейших русских родов. Словом, по делам, по интеллекту, по крови это была элита, выращенная всей историей Российской Империи, неразрывно связанная с ней, и как она несшая на себе печать обреченности.

Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским соо ществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума.

С возникновением и укреплением первого двухпалатного русского парламента были созданы институциональные предпосылки для синхронизации внутрироссийских политических процессов с общеевропейскими. Но, по общему правилу демократических транзитов, модернизация политических институтов происходит быстрее, чем модернизация поведения политических авторов. Ни монархия, ни ее враги не чувствовали себя связанными демократическими нормами и процедурами.

Император доказал это, произведя уже через год после создания парламента государственный переворот сверху: 3 июня 1907 г. Царь во второй раз воспользовался своим законным правом роспуска Государственной Думы и при этом серьезно изменил порядок выборов. Свое решение царь мотивировал медлительностью Государственной Думы в рассмотрении бюджета и правительственных законопроектов, связанных с подавлением революционных беспорядков, а также антигосударственной деятельностью части депутатов. Новый избирательный закон был введен в действие единоличным решением царя, что противоречило ст. 86 и 87 Свода основных государственных законов, последняя из которых специально оговаривала неправомочность внесения изменений в постановления о выборах в Государственную Думу единоличным решением царя. Кстати, незаконный характер действий верховной власти не только констатировала оппозиция, но целиком сознавал и сам император, что и комментировал следующим пассажем из Манифеста: “От Господа Бога вручена нам власть наша над народом нашим. Перед престолом его мы дадим ответ за судьбы державы Российской”.

Десятью годами при активном участии лидеров Думы царь был фактически принужден к отречению: на этот раз герои парламента продемонстрировали, что и для них политическая целесообразность была выше закона, чем и создали прецедент, которым воспользовались большевики, сначала низлагая Временное правительство, а затем разгоняя Учредительное собрание. К тому времени представления радикального крыла российских социал-демократов о парламенте и парламентаризме принципиально изменились. Лозунг однопалатного парламента уступил место прямому отрицанию парламента и парламентаризма заодно с принципом разделения властей, а принцип законности окончательно уступил место принципу революционной целесообразности.

Последнее заседание Общего собрания Государственного Совета состоялось 20 февраля 1917 года, позднее заседали только комиссии и групповые собрания.

Государственный Совет был фактически ликвидирован в мае 1917 года: с 1 мая были упразднены должности членов Совета по назначению, 5 мая – департаменты, а особые присутствия реорганизованы. Фактически бездействовала и Государственная канцелярия, обеспечивающая делопроизводство в Государственной Совете. В июне были объединены отделения свода законов и местных узаконений канцелярии, а в сентябре это отделение было преобразовано в кодификационный отдел при Сенате, к которому перешли библиотеки и архив Совета.

Государственный Совет и Государственная канцелярия были официально упразднены декретом Совета народных комиссаров 13 декабря 1917 года.

www.сайт / К 100-ЛЕТИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2005. -№ 3 (291);

Введение

1. Развитие государственной системы в первой половине XIX в.

1.2 Образование и деятельность Государственного Совета как высшего законосовещательного органа Российской империи

2. Развитие государственной системы во второй половине XIX в.

2.1 Реформирование Государственного Совета

2.2 Роль Государственного Совета в системе центральных органов власти в период деятельности Государственной Думы

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Глубокие преобразования в экономической, политической, юридической сферах требуют переоценки исторического наследия России, анализа становления и развития органов государственной власти, эволюции формы правления российского государства. Особое место в истории российской государственности занимает Государственный совет Российской империи, просуществовавший с 1810 по 1917 год. Это первый в истории России периода абсолютной монархии государственный орган, который хотя бы в некоторой степени ограничивал власть монарха. Этот государственный орган являлся ключевым звеном во всей системе государственного аппарата, так как к предметам его ведения по "Образованию" 1810 г. входило рассмотрение всех важнейших государственных вопросов внутренней и внешней политики. Важнейшие государственные решения до утверждения императором проходили процедуру обсуждения в Государственном совете и оформлялись царскими манифестами.

Степень научной разработанности темы. История Государственного совета постоянно привлекала внимание отечественных исследователей, как историков, так и юристов, особенно дореволюционных. Ей были специально посвящены работы В.Г. Щеглова, где анализировалась деятельность Совета в период правления Александра I. В работе П.Н. Данилевского, посвященной истории образования Государственного совета, хронологически охватывается период времени деятельности государственных органов, начиная с Боярской думы до 1855 г.

Общая картина реформ и эволюции государственных органов в Российской империи была рассмотрена в работах других дореволюционных ученых: М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера, А.Д. Градовского, А.Н. Пыпина, В.И. Семевского. Сочинения М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера имеют особую ценность в связи с публикацией подлинных документальных материалов. Во всех этих трудах большое значение авторы придавали личности Александра I, рассматривая внутреннюю политику через призму его взглядов.

В процессе написания курсовой работы автор опирался на работы дореволюционных исследователей - С.Ф. Березкина, Э.Н. Берендтса, М.И. Богдановича, А.Ф. Бычкова, В.И. Вагина, А.В. Васильева, М.М. Винавера, Н.В. Голицына, Ф.М. Дмитриева, М.В. Довнара-Запольского, В.З. Завитневича, Н.В. Калачова и др.

Источниковая база курсовой работы. Деятельность Государственного совета, его роль в истории Российского государства отражена в достаточно широком круге источников. В работе широко использованы нормативно-правовые акты, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи и в Своде законов, а также в других изданиях. Проанализировано большое количество документов и материалов, связанных с темой исследования (письма, записки, проекты, воспоминания, протоколы заседаний Непременного совета и Государственного совета), значительная часть которых опубликована.

Цель работы состоит в том, чтобы на основе историко-правового анализа выявить, роль Государственного совета в структуре государственной власти Российской империи в первой половине XIX в., определить его реальный правовой статус.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи :

рассмотреть реформу системы высших и центральных органов власти и обосновать необходимость создания Государственного совета;

проанализировать нормативно-правовые акты, раскрывающие правовой статус Государственного совета;

охарактеризовать структуру и порядок деятельности Государственного совета;

проследить взаимоотношения Государственного совета с императором и высшими органами государственной власти;

определить роль Государственного совета в процессе систематизации права в первой половине XIX в.

Объектом исследования является деятельность Государственного совета в истории Российского государства в первой половине XIX в., его роль в разработке, обсуждении и утверждении важнейших законопроектов рассматриваемого периода.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, определяющие порядок деятельности Государственного совета, его взаимодействия с другими высшими государственными органами, а также архивные материалы, раскрывающие основные направления деятельности органа власти.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы изучения правовых явлений: формально-логические (анализ и синтез, индукция и дедукция и др.), конкретно-исторический, системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.

Структура курсовой работы: введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение и список использованной литературы.

1. Развитие государственной системы в первой половине XIX в.

1.1 Центральные органы власти и управления

В первой половине XIX в. Россия по форме правления оставалась абсолютной монархией.

Кризис крепостничества, рост капиталистических отношений, усиление классовой борьбы в стране - все это заставляло царизм уделять значительное внимание укреплению государственного аппарата, приспосабливать его к новым условиям.

Во главе громадного и разветвленного государственного аппарата по-прежнему стоял император, наделенный всеми атрибутами абсолютного монарха. Юридическое и фактическое полновластие царя отнюдь не означало, что лишь он осуществлял всю деятельность по управлению государством. Царь опирался на большую армию чиновников, на обширный аппарат управления.

В этот период получил дальнейшее развитие Совет при императоре. Это был совещательный орган с узким составом членов. Он часто менял свое название. До 1801 года действовал Совет при Высочайшем дворе, затем был создан Непременный совет из 12 человек с чисто совещательными функциями. Он функционировал до создания Государственного совета.

В июне 1801 г. Сенату был направлен ряд указов, в которых повелевалось выработать на незыблемой законодательной основе систему прав и обязанностей этого органа, была сделана попытка восстановления Сената в качестве высшего органа правительственной власти. Сенату поручалось привести в порядок действующее законодательство, для чего при нем образовывалась специальная комиссия. Сенат должен был стать верховным хранителем законов. Тем самым в первых преобразованиях XIX в. наметилось стремление к "правовому государству" .

В мае 1801 г. императору был представлен проект создания особого "негласного комитета" для разработки и проведения государственных реформ. Предполагалось, после выяснения реального положения дел, реформировать механизм государственного управления, а затем придать новой государственной машине конституционную, правовую основу. Преобразования должны были коснуться как внутренней, так и внешней политики России.

Александр I намеревался издать некую Хартию или Декларацию, в которой он хотел сформулировать свою программу правления. Другой его идеей было преобразование Сената: по одному варианту, он должен был состоять из высших чиновников и представителей высшего дворянства, по другому - только из высших чиновников. О "народном представительстве" речи не шло. Предполагалось такт же издать Жалованную грамоту народу, нечто подобное английскому Habeascorpusact .

В "негласном комитете" обсуждались вопросы о предоставлении права владеть недвижимостью купцам, мещанам и государственным крестьянам, а также проблемы отмены крепостного права. В Комитете полагали, что такая отмена должна быть произведена не по произволу верховной власти, а по желанию самого дворянства. К этому его должна подтолкнуть экономическая и правовая ситуация (государство должно было выкупить у помещиков дворовых людей, предлагалось запретить продажу крепостных без земли и т.п.).

Было принято решение, что отмену крепостного права нужно рассматривать как длительный и сложный процесс, с этим нельзя торопиться.

В феврале 1802 г. императору был представлен проект о преобразовании системы центрального управления. В докладе Чарторыйского указывалось на необходимость разделения компетенции высших законодательных, исполнительных, надзорных и судебных органов. Так, предлагалось разграничить также компетенцию Сената и Непременного совета (при этом Сенату отдавались судебные и административные споры, а Совету - совещательные и законопроектные функции). Что касается ведомственного разделения, здесь предлагалось более четко разделить предметы ведения высших учреждений и усилить единоличную ответственность их глав, т.е. заменить коллегиальную власть единоличной, министерской.

В сфере суда предлагалось воспринять новые французские установления: суд делился на уголовный, гражданский и полицейский. Общей для всех судов высшей инстанцией становится Кассационный суд.

Однако реализована на практике была лишь часть проекта преобразований: в сентябре 1802 г. были учреждены первые министерства.

Таким образом, идея преобразования Сената в законодательный орган была отвергнута "негласным комитетом". Сенату отводилась роль высшего судебного и надзорного органа, непосредственно подчиненного императору. Сам император видел в Сенате тормоз его планирующимся преобразованиям и долго не соглашался передать Сенату контроль над министерствами. "Негласный комитет" прекратил свою деятельность весной 1802 г., подготовкой и проведением реформ стал заниматься Комитет министров. Несмотря на обвинения членов "негласного комитета" в радикализме и "якобинстве", результаты его трудов были скромными, ни вопрос об ограничении самодержавия, ни вопрос об отмене крепостного права решены в нем не были.

Госсовет - высшее законодательное учреждение России - был создан указом Александра I в 1810 году. Предшественником его был Непременный совет , учреждённый указом императора Александра I 30 марта 1801. Членов Госсовета назначал лично император. Всего за 1802-1906 годы в Госсовете состояло 548 членов. Все законы и законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Госсовете.

1906-1917

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых Императором членов и избираемых членов. Выборные члены Государственного совета избирались: от губернских земских собраний - по 1 человеку на 3 года; от губернских и областных дворянских обществ - 18 человек; от Православной Российской Церкви - 6 человек, избиравшихся Синодом по представлению епархиальных архиереев; от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 человек; от Петербургской Академии наук и университетов - 6 человек; от Финляндского Сейма - 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет; каждые 3 года обновлялась треть состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях.

См. также

• Общий хронологический список членов Государственного совета Российской империи с 30 марта 1801 г. по 1917 г.

Литература

• Шилов Д. Н. , Кузьмин Ю. А. Члены Государственного совета Российской империи, 1801-1906: Биобиблиографический справочник. С.-Петербург: Дмитрий Буланин, 2007. 992 с. ISBN 5-86007-515-4.
• Государственный совет Российской империи, 1906-1917: Энциклопедия. Москва: Российская политическая энциклопедия, 2008. 343 с. ISBN 978-5-8243-0986-7.

Ссылки

• Свод законов Российской империи. ТОМ ПЕРВЫЙ. ЧАСТЬ ВТОРАЯ. Основные государственные законы. Издание 1906 года. ГЛАВА ДЕСЯТАЯ О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий .
• С. В. Кодан.¨Постановить силу и блаженство империи Российской на незыблемом основании закона…¨: Государственный Совет в России

Wikimedia Foundation . 2010 .

У этого термина существуют и другие значения, см. Государственный совет … Википедия

Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года в честь столетнего юбилея со дня его учреждения. Художник И. Репин (1903). Холст, масло. 400 × 877 см. Государственный Русский музей. Санкт Петербург Государственный совет высший… … Википедия

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ - учрежден 1 января 1810 г. как высший законосовещательный орган. Иначе говоря, все законы сначала представлялись в Г. с. Р. И. и лишь после его одобрения поступали к Императору на утверждение. В русской литературе высказывалось мнение о том, что… … Энциклопедический словарь конституционного права

- … Википедия

Государственный банк Российской империи - был основан по Указу императора Александра II от 12 июня (31 мая по старому стилю) 1860 г. Формально он был преобразован из Государственного Коммерческого банка, созданного в 1817 г. Основной капитал, первоначально выделенный ему из казны,… … Энциклопедия ньюсмейкеров

Государственный Банк Российской империи. Харьковское губернское отделение, 1900 Государственный банк центральный банк в дореволюционной России был учрежден в 1860 г. в соответствии с указом Александра II на основе реорганизации Государственного … Википедия

Государственный совет Российской империи был создан 1 января 1810 г. по предложению председателя комиссии составления законов М.М. Сперанского по образцу французской Первой империи и в соответствии с его планом введения конституции (см. предыдущий документ). Совет назначался императором из высших сановников. В 1810 г. его составили 35 членов, впоследствии их число увеличивалось и к 1906 г. достигло 120. Члены Совета фактически были несменяемы.

По плану Сперанского Совет должен был объединять действия законодательной, исполнительной и судебной властей. Однако план был реализован далеко не полностью, в частности, не была создана законодательная палата – Государственная дума. Поэтому на практике Государственный совет оказался, прежде всего, законосовещательным органом. Он должен был рассматривать все законопроекты до представления их императору. Однако на практике целый ряд совещательных учреждений: Военный совет, Адмиралтейств-совет, Кавказский, Сибирский и др. комитеты стали обсуждать законопроекты по специфическим отраслям государственного управления и представлять свои заключения непосредственно монарху. Комитет министров и специально создаваемые секретные комитеты, и особые совещания рассматривали законопроекты по любым вопросам, которые почему-либо было неудобно вносить в Государственный совет. Тем не менее, он обсудил значительное большинство законопроектов, в т.ч. наиболее существенных.

Помимо законопроектов, Совет ежегодно обсуждал бюджет империи (кроме бюджетов 1813 и 1814 гг.). На практике при рассмотрении и законодательных, и, особенно, финансовых вопросов Государственный совет по преимуществу разрешал разногласия министерств.

Государственный совет со временем получил обширные судебные полномочия. С 1811 г. он стал рассматривать дела о предании суду высших сановников за преступления по должности. С 1813 г. с его заключением представлялись императору дела, не решенные общими собраниями Правительствующего сената из-за отсутствия большинства в 2/3 голосов или несогласия с ним министра юстиции, а также некоторые другие судебные приговоры. После судебной реформы 1864 г. судебная компетенция Совета значительно сократилась. Дела, рассмотренные реформированными судами, в него уже не вносились.

По всем делам Государственный совет представлял свое заключение ("мнение") императору, который принимал окончательное решение . Мнение должно было приниматься большинством голосов. На практике меньшинство также вносило свое предложение. Несогласные ни с большинством, ни с меньшинством могли подать особые мнения, также представлявшиеся императору. В значительном большинстве случаев он утверждал мнение большинства, но в некоторых важных вопросах одобрялось мнение меньшинства.

Аппаратом Совета являлась государственная канцелярия. Ее влияние было весьма велико. Чины канцелярии докладывали дела во всех присутствиях Государственного совета, составляли журналы их заседаний (в журналах департаментов излагались и обосновывались их решения) и мемории (объяснительные записки к мнениям, при которых последние с 1816 г. представлялись императору).

Государственный совет способствовал упорядочиванию законодательства, препятствуя изданию законов из узковедомственных, личных и т.п. видов. Либеральные государствоведы выступали за увеличение влияния Совета. Во II половине XIX в. был в высшей бюрократии был составлен ряд проектов дополнения Государственного совета выборными членами (см. Проект реформы Государственного совета П.А. Валуева 1863 г., Записка великого князя Константина Николаевича о реформах государственного управления 1880, "Конституция" М.Т. Лорис-Меликова 1881 г.).

Образование Государственного совета 1810 г. действовало до 1842 г. Однако новое Учреждение Государственного совета вводило лишь частные изменения. Созданный в 1810 Государственный совет действовал до 1906 г., после чего был преобразован в верхнюю законодательную палату. Текст приводится с некоторыми сокращениями: выпущены повторы и некоторые второстепенные постановления.

Божией милостью Мы, Александр Первый , император и самодержец Всероссийский, и прочая, и прочая, и прочая.

К утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении признали мы нужным установлению Государственного совета дать образование, свойственное пространству и величию нашей империи.

С того времени, как отечество наше, собрав воедино раздробленные некогда удельным владением его силы, природным разумом и твердостью духа отверзло себе все пути к славе и могуществу, внутренние его установления, постепенно усовершаясь, многократно прелагаемы были по разным степеням гражданского его существования.

Истинный разум всех сих усовершений состоял в том, чтоб по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона. К сему склонялись многократные постановления о лучшем образе издания законов, об устройстве порядка судного и исполнительного.

Если политические происшествия в некоторых эпохах затрудняли и умедляли шествие правительства нашего к сей постоянной цели, то вскоре наступали другие времена, в коих вознаграждалось прошедшее и сильным движением ускорялся путь к совершенству.

Век Петра Первого, Екатерины Второй и блаженной памяти любезного родителя нашего многие гражданские учреждения усовершил, остановившиеся подвигнул и будущие приуготовил. Таким образом, действием промысла вседержащего, отечество наше во всех временах среди мира и войны неуклонно продолжало шествовать в стезях гражданского его усовершения.

Восшед на престол, первое попечение наше было удостовериться в тех основаниях, кои до дней наших положены были к устройству внутреннего государственного управления. Желание наше всегда было видеть сие управление на той степени совершенства, какой может быть совместен с положением империи, толико пространной и в силах ее многосложной. Наставшие войны и внешние политические превращения многократно отвлекали нас от исполнения сих предположений. Но среди войны и беспрерывных забот, настоящему времени свойственных, мы не преставали мыслить о усовершении внутренних наших установлений.

Зная, сколь существенно для блага верных наших подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами, мы обратили на часть сию особенное внимание. Усилия, кои со времени Петра Великого употребляемы были к дополнению и пояснению гражданского нашего права, доказывают, что тогда уже чувствовали всю важность и настоятельную нужду его исправления. В последующие времена с умножением народа, с расширением собственности, с успехами промыслов нужда сия сделалась ощутительнее.

Всевышний благословил желания наши. С окончанием протекшего года мы имели удовольствие видеть и удостовериться, что сие важное дело восприяло успешное движение. Первая часть гражданского уложения окончена, другие постепенно и непрерывно за нею последуют .

По примерам древнего отечественного нашего законодательства мы не оставим назначить порядок, коим уложение сие совокупным рассмотрением избраннейших сословий имеет быть уважено и достигнет своего совершенства.

Но законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды.

В числе сих установлений Совет издавна занимал важное место. В начале своем он был временным и преходящим. Но при вступлении нашем на престол, наименовав его Государственным , мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям.

Ныне, с помощью Вышнего, положили мы совершить сие образование на следующих главных началах:

I. В порядке государственных установлений Совет составляет сословие , в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти.

II. По сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению.

III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.

IV. Совет составляется из особ, доверенностью нашею в сословие сие призываемых.

V. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.

VI. Министры суть члены Совета по их званию.

VII. В Совете председательствуем мы сами .

VIII. В отсутствие наше место председателя занимает один из членов по нашему назначению.

IX. Назначение члена председательствующего возобновляется ежегодно.

X. Совет разделяется на департаменты.

XI. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует.

XII. Министры не могут быть председателями департаментов.

XIII. Члены всех департаментов составляют общее собрание.

XIV. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.

XV. Распорядок членов по департаментам возобновляется каждые полгода по нашему усмотрению.

XVI. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным нашим повелением.

Предметы Совета, разделение их по департаментам, состав и образ их действия определяются подробно особенным учреждением, вместе с сим издаваемым.

Утвердив на сих основаниях бытие Государственного совета, мы призвали в состав его людей, знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившихся.

Государственный совет, таким образом составленный, в первых своих собраниях обратит внимание на следующие главные предметы:

Первое . Гражданское уложение, по мере совершения его с принадлежащими к нему судебными обрядами и устройством судебных мест, будет поступать на его уважение. За сим последует уложение уголовное . От успешного окончания сего труда зависит общее устройство судебной части. Вверив оную особенно Правительствующему сенату, мы не умедлим дать сему высшему в империи нашей судебному сословию образование, важному назначению его свойственное, и присоединим к его установлениям все, что может их усовершить и возвысить.

Второе . Различные части, министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном их учреждении предполагаемо было постепенно и соображаясь с самим их действием приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности.

Третье . Настоящее положение государственных доходов и расходов требует также неукоснительного рассмотрения и определения. На сей конец доставим мы Совету план финансов, составленный на началах, части сей наиболее свойственных. Главные основания сего плана состоят в том, чтоб всевозможным сокращением издержек привести их в надлежащую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми действенными мерами положить твердое основание постепенной уплаты государственных долгов, коих ненарушимость, удостоверенную всеми государственными богатствами, мы всегда признавали и будем признавать одним из важнейших и неприкосновенных обязательств нашей империи. Дан в Санкт-Петербурге в 1-й день генваря в лето от рождества Христова 1810, царствования же нашего в десятое.

ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА 1810 г.

Отделение первое

Коренные законы Государственного совета

Отделение второе

Особенные учреждения Государственного совета

I. УСТРОЙСТВО ДЕПАРТАМЕНТОВ

1) Число департаментов и их предметы

§ 1. Совет разделяется на четыре департамента: I. Законов. II. Дел военных. III. Дел гражданских и духовных. IV. Государственной экономии.

§ 2. В департамент законов входит все то, что по существу своему составляет предмет закона. Комиссия законов будет представлять в сей департамент все первоначальные начертания законов, в ней составляемых.

§ 3. В департамент военных дел будут входить предметы министерств военного и морского.

§ 4. В департамент гражданских и духовных дел будут входить дела юстиции, управления духовного и полиции.

§ 5. К. департаменту государственной экономии будут принадлежать предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, казначейства и счетов .

2) Звание председателя Государственного совета

§ 6. Председатель Государственного совета имеет в общих его собраниях первое место и подпись.

§ 7. Председатель открывает и закрывает собрание.

§ 8. Он назначает каждую неделю дела, подлежащие уважению Государственного совета.

§ 9. При рассуждениях Совета он охраняет надлежащий порядок и единство предмета, в случае разнообразия мнений для соглашения их излагает существо и силу вопроса и потом объявляет мнение, большинством голосов принятое.

§ 10. Все рассуждения членов обращаются к лицу председателя.

§ 11. При конце заседания он возвещает предметы будущего собрания.

3) Звание председателей департаментов

§ 12. Председатели в департаментах имеют первое место и подпись.

§ 13. Они открывают и закрывают собрание департаментов.

§ 14. Председатели назначают каждую неделю дела, подлежащие рассуждению департамента.

§ 15. При рассуждениях они излагают существо и силу вопроса и охраняют надлежащий порядок и единство предмета.

§ 16. Все рассуждения членов департамента обращаются к лицу его председателя.

§ 17. При конце заседания председатель департамента возвещает предметы будущего собрания.

4) Звание государственного секретаря

§ 18. Государственный секретарь управляет государственной канцелярией.

§ 19. На ответственность его возлагается точность сведений, предлагаемых Совету, и надлежащая ясность их изложения.

§ 20. На его ответственность возлагается изготовление всех исполнительных бумаг по журналам Совета, как в общем его собрании, так и по департаментам.

5) Звание статс-секретарей и их помощников

§ 21. При каждом департаменте Совета находится один статс-секретарь и несколько помощников.

§ 22. Статс-секретари и их помощники причисляются к государственной канцелярии и отправляют в ней дела по их департаментам.

§ 23. Помощники статс-секретарей назначаются по департаментам министров.

§ 24. Главная обязанность их состоит в собрании дополнительных сведений, нужных для пояснения дел, от министерства поступающих.

II. ОБРЯД ВСТУПЛЕНИЯ ЧЛЕНОВ СОВЕТА И ИХ ЗАСЕДАНИЯ КАК В ДЕПАРТАМЕНТАХ, ТАК И В ОБЩИХ СОБРАНИЯХ

§ 25. При открытии Государственного совета и потом при вступлении каждого члена в сие сословие подписывается им присяга по установленной форме .

§ 26. Заседания членов Совета в департаментах учреждаются по старшинству их, но председатель в департаменте всегда сохраняет первое место.

§ 27. Заседание членов в общих собраниях учреждается следующим порядком: 1) В отсутствие его императорского величества председатель занимает место в середине, по правую его сторону занимают места члены, не принадлежащие к особенным департаментам, а по левую – министры. Против председателя Совета, начиная от места, назначаемого для чтения дел, по обеим сторонам занимают места председатели департаментов, а за ними последуют тех департаментов члены. 2) Статс-секретари и их помощники имеют особенные столы и в обыкновенных собраниях занимают свои места, в чрезвычайных же не присутствуют.

§ 28. Заседания как в департаментах, так и в общих собраниях в положенные дни начинаются с 10 часов утра. Сверх сих заседаний члены департаментов могут учреждать между собою по удобности все нужные по делам сношения по назначению председателей. В делах, требующих общего двух или трех департаментов уважения, они могут учреждать частные собрания по сношению их председателей.

III. ОЗНАЧЕНИЕ ДЕЛ, ПОДЛЕЖАЩИХ УВАЖЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

§ 29. В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения верховной императорской власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение Государственного совета: 1) Все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения. 2) Предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений. 3) Дела, требующие в законах, уставах и учреждениях изъяснения истинного их смысла. 4) Меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений. 5) Общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые. 6) Объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению. 7) Ежегодные сметы общегосударственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих, и чрезвычайные финансовые меры. 8) Все дела, по коим отсуждается какая-либо часть государственных доходов или имуществ в частное владение. 9) Дела о вознаграждении частных людей за имущества, на государственные нужды взимаемые. 10) Отчеты всех министерств в управлении принадлежащих к ним частей .

§ 30. Из всех сих предметов изъемлются: 1) Те дела, кои особенно предоставлены будут непосредственному докладу министров. 2) Дела, кои по общему министерскому наказу подлежать будут соображениям министерского комитета.

IV. ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ ДЕЛ, РАССМОТРЕНИЕ И ОКОНЧАНИЕ ИХ В ДЕПАРТАМЕНТАХ

§ 31. Все дела, предоставленные соображению Государственного совета, сначала поступают в департаменты его по свойству их и принадлежности.

§ 32. Из сего изъемлются те дела, кои общими положениями, ниже сего изображенными, или особенными высочайшими повелениями предназначатся непосредственному уважению общих Совета собраний.

§ 33. Дела в департаменты поступают или от министров, или по особенным высочайшим повелениям; те и другие изготовляются к докладу в государственной канцелярии и предлагаются или государственным секретарем, или статс-секретарем того департамента, или же в отсутствие его одним из его помощников.

§ 34. Порядок рассуждения в департаменте учреждается, применяясь к тем правилам, какие для общего собрания ниже сего постановлены.

§ 36. Журналы подписываются председателем и потом членами по старшинству их.

§ 37. Министры, хотя и не обязаны присутствовать в департаментах по делам их, но когда признают нужным, могут представлять изъяснения их или лично, или через директоров, управляющих частями.

§ 38. Директоры оставляют собрание, как скоро окончены будут нужные по делам изъяснения.

§ 39. Положения департаментов, заключающие в себе изъяснения точного разума существующих законов и приложение их к частным случаям и не предполагающие нового закона, устава или учреждения, ни отмены прежних постановлений или дополнения их, не поступают в общие собрания, но представляются в журналах их непосредственно на высочайшее усмотрение.

§ 40. Все другие дела, по окончании их рассмотрения в департаменте, входят на уважение общего собрания.

§ 41. Во всех положениях департамента по делам частным заключение Совета изображается в общем виде закона или учреждения, дабы разрешением одного случая можно было объять все другие, с ним однородные.

V. ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ ДЕЛ, РАССМОТРЕНИЕ И ОКОНЧАНИЕ ИХ В ОБЩЕМ СОБРАНИИ

§ 42. Заседания в общем Совета собрании открываются чтением постановлений, получивших высочайшее утверждение.

§ 43. Дела поступают в общие собрания Совета или из департаментов, или вносятся по особенным высочайшим повелениям.

§ 44. Следующие два рода дел вносятся в общие собрания Совета, не поступая предварительно в департаменты: 1) общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые; 2) внешние важные меры, когда по существу их признано будет нужным предоставить их предварительному общему уважению Совета.

§ 45. Дела по порядку предыдущего их назначения предлагаются государственным секретарем, а в отсутствие его – одним из статс-секретарей или их помощников по его назначению.

§ 46. Чтение никем не прерывается до самого его окончания.

§ 47. По окончании чтения председатель того департамента, к коему принадлежит дело, присовокупляет нужные объяснения и устанавливает существенные предметы рассуждения. Государственный секретарь дополняет их или повторением нужных статей чтения, или объяснением приложений, в деле находящихся. Сим основываются вопросы, к разрешению подлежащие, и существо дела.

§ 48. В делах, входящих непосредственно в общие собрания, объяснения принадлежат председателю Совета.

§ 49. По прочтении дела каждый член Совета может требовать пояснения или повторения тех статей, которые представятся неясными. Государственный секретарь обязан представить сии изъяснения.

§ 50. После сего начинаются рассуждения по порядку статей или вопросов, к разрешению подлежащих.

§ 51. Председатель Совета охраняет сей порядок, полагая один вопрос после другого.

§ 52. Рассуждение, удаляющееся от вопроса и существа дела, обращается к оному председателем Совета, который при повторении сих отступлений прекращает самое рассуждение и обращается к предмету последующему.

§ 53. Когда все статьи рассуждения таким образом будут пройдены и предмет довольно уважен, председатель закрывает рассуждение, вопрошает о мнениях и объявляет то, которое большинством голосов будет принято. Сие мнение вносится в журнал.

§ 54. Члены, не согласившиеся с общим заключением, в течение недели доставляют к государственному секретарю их мнения, кои и прилагаются в подлиннике при журнале.

§ 55. В том только случае мнения сии вторично предлагаются Совету, когда последует на сие особенное высочайшее повеление, и в сем случае Совет полагает по оным вновь свое заключение.

§ 56. Никакое дело, Совету предложенное, не может быть сообщено вне оного без особенного на то высочайшего дозволения, но каждый член может истребовать дело, для особенного прочтения в самом Совете.

§ 57. Журналы в общем собрании Совета суть двояки: в первый вносятся все постановления, высочайше утвержденные и Совету предъявленные. Сей журнал подписывается одним председателем и государственным секретарем. Во второй вносятся все положения Совета по делам, уважению его представляемым. Сей журнал подписывается председателем, потом всеми членами по старшинству их и скрепляется государственным секретарем.

§ 58. Если дело на уважение Совета поступило из департамента, то положение общего собрания присоединяется к тому же журналу, в коем изображено мнение департамента.

59. В журналы дела вносятся по департаментам, не сливая одного с другим.

§ 60. В обыкновенных собраниях Совета министры, по другим их упражнениям, могут не присутствовать, но отсутствие их не прерывает течение дела.

§ 61. Они могут для объяснения дел представлять директоров, особенно управляющих теми частями, к коим принадлежит предмет рассуждения.

§ 62. Для сего о делах, назначаемых к докладу в общем собрании Совета, дается каждый раз знать министрам.

§ 63. Директор в сих случаях занимает место подле государственного секретаря.

§ 64. Обязанность директоров есть представлять все нужные объяснения по делам, к части их принадлежащим, но они не имеют совещательного голоса и оставляют собрание, как скоро окончатся требуемые от них объяснения.

§ 65. Журналы подписываются сначала председателем, а потом членами по старшинству их и представляются государственным секретарем на высочайшее усмотрение.

§ 66. Словесные высочайшие повеления объявляются Совету председателем. В департаментах Совета то же право принадлежит их председателям. Государственный секретарь, для предложения их Совету, сообщает оные письменно по принадлежности.

VI. ОСОБЕННЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ЗАКОНОВ, УСТАВОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ

§ 67. Все предварительные начертания гражданских и уголовных законов, также уставов и учреждений, составляемых вне комиссии, особенно для сего учрежденной, вносятся прежде всего через государственного секретаря в сию комиссию и потом с мнением ее поступают в департамент законов.

§ 68. Начертания законов, уставов и учреждений, в комиссии составляемые, вносятся все без изъятия в департамент законов.

§ 69. Директор комиссии имеет место и совещательный голос в сем департаменте по своему званию.

§ 70. Он предлагает начертание законов, уставов и учреждений и представляет по оным надлежащие изъяснения.

§ 71. По рассмотрении и исправлении их в департаменте Совета они вносятся в общее собрание в том самом виде, какой получат в департаменте. Государственный секретарь предлагает их в общем собрании, а директор комиссии представляет надлежащие по оным объяснения.

§ 72. Законы, уставы и учреждения, таким образом в общем собрании Совета рассмотренные, входят на высочайшее усмотрение и потом поступают в порядок совершения, им предназначенный.

VII. ФОРМЫ ИЗДАНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ

§ 73. Все предметы, содержащие в себе закон, устав или учреждение, имеют форму манифестов и излагаются в следующем виде: Божиею милостью мы и проч., и проч. Введение, в коем излагаются кратко причины: Вняв мнению Государственного совета, постановляем или учреждаем: Следуют статьи закона, устава или учреждения. Место и время издания. В заключение подпись высочайшего имени. Контрассигнирование председателя Государственного совета. С подлинным верно: государственный секретарь.

§ 74. Все дополнения существующих уставов и учреждений, исходящие по делам, в Совете уваженным, имеют таковую же форму.

§ 75. Но изъяснения, предписывающие только образ исполнения или устанавливающие истинный их разум по возникшим сомнениям, имеют следующую форму: Мнение Государственного совета. Государственный совет по вошедшему на расуждение его вопросу... уважив... мнением положил... Подпись: председатель Совета.

§ 76. Высочайшая конфирмация имеет следующий вид: Быть по сему... Высочайшее имя.

§ 77. Государственный секретарь выставляет место и время конфирмации и на списке подписывает: с подлинным верно.

VIII. УСТАНОВЛЕНИЯ, К ГОСУДАРСТВЕННОМУ СОВЕТУ ПРИНАДЛЕЖАЩИЕ

§ 80. При Государственном совете состоят следующие установления: 1) Комиссия составления законов. 2) Комиссия прошений. 3) Государственная канцелярия.

3) Государственная канцелярия

I. Предмет учреждения и состав ее

§ 114. Государственная канцелярия учреждается для производства всех дел, входящих и исходящих из Совета.

§ 115. Она составляется из государственного секретаря, статс-секретарей, докладывающих в департаментах Совета, и их помощников.

II. Разделение дел

§ 116. По разделению дел в Государственном совете канцелярия имеет следующие отделения: 1) Военных и морских дел. 2) Дел гражданских и духовных. 3) Государственной экономии. 4) Содержание и хранение журналов, постановлений и архив. 5) Особенные поручения. Примечание . Поелику для письмоводства по составлению законов существует комиссия, то в канцелярии и не полагается по сим предметам особенного отделения, но статс-секретарь, занимающийся сею частью в департаменте Совета, принадлежит к составу государственной канцелярии.

III. Образ производства дел

§ 117. Все дела, в Государственный совет поступающие, входят в государственную канцелярию и присылаются на имя государственного секретаря.

§ 118. В делах, поступающих от разных министерств, государственный секретарь наблюдает, чтоб действие Государственного совета не было затрудняемо: 1) делами, не оконченными в средних или высших местах управления; 2) делами, коих разрешение зависит от министров или властей, им подчиненных; 3) делами, зависящими от решения Сената; 4) теми делами, кои представлены министерскому комитету ; 5) наконец, делами текущими, когда не представлено при них общего положения к разрешению подобных случаев и на будущее время. Примечание . Точное понятие дел текущих определяется в министерском наказе.

§ 119. Государственный секретарь сверх того наблюдает, чтоб при каждом деле приложено было: 1) Краткая записка, существо его излагающая. 2) Все сведения, к ней принадлежащие в приложениях. 3) Решительное заключение министра. 4) Проект постановления, учреждения, указа или общего предписания.

§ 120. Дела, в сем виде поступившие, разделяются по отделениям их, где они и приуготавливаются к докладу надлежащими изъяснениями и дополнениями.

§ 121. Статс-секретари требуют сих дополнений из разных департаментов посредством их помощников, в самих тех департаментах служащих.

§ 122. Для сего статс-секретари снабжают их помощников записками за своим подписанием.

§ 123. Дело, сим образом изготовленное, представляется государственному секретарю для удостоверения точности в сведениях его и порядке изложения.

§ 124. Каждое изложение дела, в Совет вносимое, подписывается государственным секретарем и статс-секретарем того департамента, к коему оно принадлежит.

§ 125. О делах, таким образом приуготовленных, каждую неделю посылается список и перечень содержания их к председателям департаментов, к каждому по принадлежности, для назначения оных к докладу. Государственный секретарь таковой же список доставляет председателю Совета по делам, следующим в общее собрание.

§ 126. По назначении дела к слушанию как в департаменте, так и в общем собрании извещаются о нем те министры, к коим оно принадлежит.

§ 127. Рассуждения Совета и заключения, большинством голосов принятые, излагаются в журналах его заседаний.

§ 128. Журналы по предназначенной им форме составляются в департаментах статс-секретарями, а в общих собраниях – государственным секретарем.

§ 129. Все журналы, по подписании их, поступают к государственному секретарю и представляются им на высочайшее усмотрение.

§ 130. Журналы департаментов по тем предметам, в коих окончательное заключение предоставлено общему собранию Совета, вносятся в оное непосредственно и потом уже с присоединением его заключения представляются на высочайшее усмотрение.

§ 137. В журналах, составляемых по делам, на уважение Совета входящим, означается: 1) содержание дела, 2) главные предметы рассуждения, 3) причины, уваженные Советом, 4) заключение.

§ 138. Заключение в журнале должно быть изложено так точно, как оно должно быть внесено в окончательное постановление.

§ 141. Архив государственной канцелярии составляется: 1) из собрания самых положительных сведений по делам государственным прежних лет; 2) из сведений самых полных о настоящем каждой части положении, собранных по их отделениям; 3) из журналов Государственного совета и последовавших по оным высочайших решений.

§ 143. Число чинов, их оклады и содержание государственной канцелярии определяются особенным положением.

§ 144. Настоящие особенные учреждения Государственного совета и его установлений имеют быть дополняемы по усмотрению нужд и обстоятельств, на основании коренных законов Совета.

Российское законодательство X-XX вв. Т.6. М., 1988. C. 61-78