Патерналистская модель социального государства. Особенности моделирования социальной политики Патерналистская модель социальной работы

Шведскую модель государства всеобщего благосостояния нередко называют социалистической, говорят о феномене шведского социализма. И действительно, принципы социальной политики, проводившейся в Швеции, во многом совпадают с принципами социальной политики, которая проводилась в СССР.

Следует также отметить, что при всем разнообразии модели построения государства всеобщего благосостояния в западных странах неизбежно в том или ином объеме предполагали: контроль и участие государства; привлечение формальных социальных процедур; наличие и формирование основных инструментов, с помощью которых государство стремится гарантировать минимальный уровень благосостояния и посредством которых оно перераспределяет ресурсы нерыночными способами. Таким образом, в своей основе западные доктрины тяготеют к идее государственной опеки над социальной сферой, т.е. основные принципы патерналистской модели нечужды им. Поэтому характеристика модели государственного патернализма представляется нам весьма уместной.

Итак, в директивной экономике нашей страны и других социалистических стран реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Именно патернализм представлял собой важнейшую черту данной социальной модели. Венгерский социолог и экономист Я. Корнай определяет патернализм следующим образом: "центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным".

На первый взгляд государство, сосредоточивая в своих руках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Однако в условиях тоталитарного правления патернализм оборачивается засилием и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Еще худшим последствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на высшую инстанцию в решении всех социальных проблем.

Одна из характерных черт патерналистской модели - жесткое директивное регулирование производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Последствием этого в СССР явилась не только непомерная для государства ноша - попытка директивно сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело в конечном счете к полному диктату производителя.

Следующая черта патерналистской модели - этатизм, огосударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреждений. Этатизм является логическим продолжением патернализма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее любых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем.

Известный российский социолог О.И. Шкаратан в своей работе "Тип общества, тип социальных отношений" дает следующую характеристику этатизма как проявления патернализма. Он оценивает общественное устройство, сложившееся в СССР к началу 1930-х и сохранявшееся до 1990-х гг. как этакратическое. "Это была новая социальная система, - пишет Шкаратан, - не являвшаяся ни капиталистической, ни социалистической, которая возникла в СССР, а позднее была распространена на другие страны. Ей присущи специфические и устойчиво воспроизводящиеся черты, которые знаменуют становление новой самостоятельной социально-экономической и политической системы, которую можно именовать этакратической (дословно власть государства от франц. и греч.). Этакратизм - это не цепь деформаций и отклонений от некоей образцовой модели капитализма или социализма, а самостоятельная ступень и в то же время параллельная ветвь исторического развития современного общества со своими собственными законами функционирования и развития".

О.И. Шкаратан называет основные черты этакратической модели:

Обособление собственности как функции власти, доминирование отношений типа "власть - собственность";

Преобладание государственной собственности, процесс постоянного углубления огосударствления;

Государственно-монополистический способ производства;

Доминирование централизованного распределения;

Зависимость развития технологий от внешних стимулов (технологическая стагнация);

Милитаризация экономики;

Сословно-слоевая стратификация иерархического типа, в которой позиции индивидов и социальных групп определяются их местом в структуре власти и закрепляются в формальных рангах и соотнесенных с ними привилегиях;

Корпоративная система как доминирующая форма реализации властных отношений, а соответственно - иерархического ранжирования и объема и характера привилегий членов социума;

Социальная мобильность как организуемая сверху селекция наиболее послушных и преданных системе людей;

отсутствие гражданского общества, правового государства и соответственно наличие системы подданства, партократии;

Имперский полиэтнический тип национально-государственного устройства, фиксация этнической принадлежности как статуса (при определении ее "по крови", а не по культуре или самосознанию).

В своем рассмотрении особенностей этакратической системы О.И. Шкаратан ссылается на оценку этого феномена одним из ведущих мировых социологов М. Кастельсом: "В XX веке мы жили, в сущности, при двух господствующих способах производства: капитализме и этатизме. ...При этатизме контроль за экономическим излишком является внешним по отношению к экономической сфере: он находится в руках обладателей власти в государстве (назовем их аппаратчиками или, по-китайски, линг-дао). Капитализм ориентирован на максимилизацию прибыли, т.е. на увеличение объема экономического излишка, присвоенного капиталом на основе частного контроля над средствами производства и распределения. Этакратизм ориентирован (был ориентирован?) на максимизацию власти, т.е. на рост военной и идеологической способности политического аппарата навязать свои цели большему количеству подданных на более глубоких уровнях их сознания".

О.И. Шкаратан отмечает, что странам Центральной и Восточной Европы этакратизм был навязан со стороны СССР. При этом особое сопротивление новой системе оказали народы стран с большим опытом рыночной экономики, демократических институтов и принадлежавшим к католической и протестантской христианским культурам. В то же время этакратизм вполне добровольно и самостоятельно произрастал в государствах, не знавших зрелых буржуазных отношений, шедших другим историческим путем, чем Европа - в Китае и Вьетнаме, Монголии и на Кубе, что подтверждает неслучайность его возникновения.

По мнению О.И. Шкаратана, все существующее ныне в мире разнообразие линий общественного развития в конечном счете основывается на различиях двух доминирующих типов цивилизации, которые условно можно именовать "европейским" и "азиатским". Первая идет от античного полиса. Это цепочка обществ, характеризующихся частной собственностью, балансом отношений "гражданское общество - государственные институты", развитой личностью и приоритетом ценностей индивидуализма. Второй тип исторически связан с азиатскими деспотиями, доминированием государственной собственности, всевластием государственных институциональных структур при отсутствии гражданского общества, подданством, приоритетом общинных ценностей при подавлении индивидуальности. В мировой истории в общем-то и в пространстве и во времени преобладал этот тип цивилизации. Именно в этих странах, где исторически доминировала эта вторая, неевропейская, линия развития, в середине XX в. установился этакратизм.

Прямое следствие этатизма - чрезвычайно слабое развитие, а часто и отсутствие, рыночных отношений в отраслях социальной сферы. Причем, уровень развития рыночных отношений весьма отличается по отраслям.

В СССР в таких отраслях, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, практически полностью отсутствовали платные формы, и ресурсы для их развития направлялись из государственного и местного бюджетов и из средств предприятий. В отраслях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношения приняли модифицированную форму, предусматривающую платные формы обслуживания населения, но при этом на услуги данных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себестоимостью цены, требовавшие постоянных и все возрастающих дотаций. В третьей группе отраслей - в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании - исторически сохранялись элементы реального рынка, здесь также присутствовала некоторая доля частной собственности. Но особенно активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме "теневой" экономики.

Еще одна существенная черта патерналистской модели - эгалитаризм - равенство в потреблении материальных благ и услуг.

Данный принцип социальной политики сыграл важную роль в обеспечении общедоступности социальных благ. На его основе в СССР была достигнута всеобщая грамотность, улучшены жилищные условия миллионов людей, снижена заболеваемость по большинству болезней, увеличена продолжительность жизни. Вместе с тем эгалитаризм снижал стимулы к труду у населения, отрицательным образом влиял на качество предоставляемых услуг. При этом декларируемые государством эгалитаристские принципы часто вступали в противоречие с многочисленными привилегиями номенклатурного класса.

Следующая черта патерналистской модели социальной политики - гарантированная всеобщая занятость - была обусловлена отсутствием реального рынка труда. По мере интенсификации общественного производства политика всеобщей занятости столкнулась со значительными трудностями, в частности, по созданию новых рабочих мест. В то же время слаборазвитая система переподготовки и переквалификации кадров в сочетании с массовой первичной подготовкой кадров не позволяла оперативно реагировать на запросы народного хозяйства. С другой стороны, в стране существовала скрытая безработица, причем не только в форме занятости в домашнем и личном подсобном хозяйстве, но и вследствие неэффективного использования рабочего времени, особенно со стороны инженерно-технических работников и младшего управленческого персонала.

Следует признать, что применение патерналистской модели социальной политики к российским реалиям во многом было предопределено исторически, соответствовало особенностям российского менталитета и, в приложении к характеру российской социально-экономической и политической ситуации, в течение нескольких десятилетий давало положительные результаты в разных областях социальной сферы. Однако на определенном этапе развития общества патерналистская модель социальной политики стала существенным тормозом для совершенствования социально-экономических отношений. Поэтому по мере реформирования российского общества потребовались альтернативные модели социальной политики.

Возвращаясь к рассмотренной выше типологии социальной политики Г. Эспинга-Андерсена, отметим, что система социального обеспечения в конце 1980-х гг. в России, как и в других социалистических странах, формально приближалась к социально-демократической модели, предполагающей большую роль местных органов управления; высокий уровень затрат на социальное обеспечение; стимулируемую государством высокую занятость; наличие организаций частного сектора, предоставляющих услуги; акцент на обязательном страховании; налоговое перераспределение денежных средств, причем главными источниками финансирования выступают государство и муниципалитеты.

Однако в реальности под давлением монопартийной идеологии социальная политика социалистического режима была практически лишена независимости, поэтому основные характеристики социалистической системы государства всеобщего благосостояния в интерпретации Эспинга-Андерсена - это антилиберальная направленность, иерархичность, статичность, смесь социалистических идей с консервативными элементами политики.

Модели социальной политики

3.1. Особенности моделирования социальной политики

3.3. Классификация моделей социальной политики в зависимости от способов взаимодействия ее субъектов

3.4 Классификация моделей социальной политики в зависимости от ее целей

3.5. Классификация моделей социальной политики в зависимости от ее взаимодействия с объектом

3.6. Комплексные модели социальной политики

Особенности моделирования социальной политики

Анализ социальной политики как системы возможно осуществить путем конструирования ее моделей, где будут обозначены различные виды и способы взаимодействия социального государства и негосударственных субъектов со­циальной политики в процессе реализации совокупной социальной ответ­ственности. В отечественных исследованиях социальной политики методология моделирования стала активно использоваться в последнее время. В своей основе она заимствуется из зарубежных исследований и применяется, ко­гда речь идет о выделении типов социальной политики и социальных госу­дарств, сложившихся на Западе. Традиции моделирования социаль­ной политики заложил Г. Эспинг-Андерсен. В выстроенной им матрице на основе различных показателей выделены католиче­ская, консервативная, либеральная и социал-демократическая модели социальной политики.

В результате этого сконструированная модель социальной политики приобретает свойства концептуального инструмента, с помощью которого можно осуществлять прогнозные и управленческие функции по отношению к моделируемому процессу.

Не случайно поэтому моделирование является наиболее эффективным способом анализа процессов становления социального государства, фор­мирования и функционирования социальной политики на уровне отдель­ных стран, регионов, организаций. Эти процессы носят системный харак­тер, так как реализуются на основе взаимодействия множества значимых элементов и факторов. Вместе с тем они представляют собой разновидно­сти одной сущности, проявляющейся в разных социокультурных условиях в разнообразных формах в зависимости от региональной и местной специ­фики и в зависимости от выбора стратегии со­циальной политики, осуществляющегося в системе социального целепола­гания.

Предлагаемый подход к моделированию и типологизации моделей социальной политики выходит за рамки традиционных подходов, так как сравнительной оценке в большей степени будут подвергнуты базовые принципы и характер взаимодействия основных субъектов социальной по­литики. Это позволит выявить множество ее специфических особенностей, включая формы, ме­тоды, технологии реализации, межуровневое распределение полномочий, источники финансирования, распределение ответственности между госу­дарственными и негосударственными участниками, формы социального партнерства, стратегические установки и приоритетные направления. Дан­ный подход позволяет выйти на формирование комплексных моделей социальной политики, выстроенных с учетом взаимодей­ствия широкого спектра существенных факторов организаци­онно-управленческого, правового, финансового харак­тера.

3.2. Классификация моделей социальной политики в зависимости от доминирования ее субъектов

Если социальную политику рассматривать как систему, то в качестве ее основных элементов будут выступать субъекты социальной политики. Поэтому первый ряд классификации моделей социальной политики осуществ­ляется в зависимости от того, какие общественные структуры являются основными элементами системы, то есть в зависимости от того, какие субъекты социальной политики являются доминирующими в целепола­гающем, организационном, функциональном и ресурсообеспечивающем планах.

В зависимости от степени участия субъектов социальной политики в ее реализации можно выделить несколько типологических моделей соци­альной политики. В основе каждой из этих моделей лежит свой базовый принцип, который вытекает из соотношения доли участия в реа­лизации социальной политики ее основных субъектов.

1. Либеральная модель социальной политики. В основе данной модели лежит принцип индивидуальной ответственности, который предполагает личную ответственность каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи. Роль государственных структур в непосредственной реализации социальной политики здесь ми­нимизирована. Ее основными субъектами являются граждане, семья и различные негосударственные организации – социально-страховые фонды и ассоциации третьего сектора. Финансовую основу реализации социальных программ при данной модели в основном составляют частные сбережения, частное страхование и ресурсы общественного сектора, а не средства государствен­ного бюджета. Поэтому здесь при реализации социальных программ в большей степени реализуется принцип эквивалентности, возмездности, предполагающий, например, прямую зависимость между размерами стра­ховых взносов и объемом и стоимостью социальных услуг, получаемых в системе социального страхования, а не принцип солидарности, предпола­гающий перераспределение доходов от одного лица в пользу другого.

При либеральной модели социальной политики государство берет на себя ответственность за сохранение лишь минимальных доходов граждан и за благополучие наименее социально слабых слоев населения. Но с дру­гой стороны, оно максимально стимулирует создание и развитие в обще­стве различных форм негосударственной социальной политики, например негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также условий для получения гражданами высоких доходов.

В основе либеральной модели лежит существенная социально-психологическая компонента, выражающаяся в укорененности в индиви­дуальном и общественном сознании чувства личной ответственности за свое социальное благополучие и отношение к государству не как к един­ственному источнику социальных благ, а как к гаранту прав и свобод.

2. Корпоративная модель социальной политики. В ее основе лежит принцип корпоративной ответственности, предполагающий, что максимум ответст­венности за судьбу своих работников несет корпорация (предприятие, уч­реждение), где данный работник трудится. Предприятие, стимулируя ра­ботников к внесению максимального трудового вклада, предлагает ему различные виды социальных гарантий в виде пенсионного и социального обеспечения, оплаты медицинских, рекреационных услуг и образования.

Финансовой основой данной модели в первую очередь выступают средства предприятий, корпоративных со­циальных фондов. Поэтому большую роль в осуществлении социальной политики здесь играют организации-работодатели, для которых послед­няя является существенным элементом системы управления трудовыми ресурсами в рамках предприятия.

3. Общест­венная (солидарная) модель социальной политики . В ее основе лежит принцип солидарно­сти. Он означает ответственность всего общества за судьбу своих членов. Это – перераспределительная модель социальной политики, при которой богатый платит за бедного, здоровый за больного, молодой за старого. Основным общественным институтом, осуществляющим перерас­пределение, является государство, несущее в данном случае большую часть ответственности за социальное благополучие граждан. Финансо­выми механизмами перераспределения служат государственный бюджет и государственные социально-страховые фонды, средства которых идут на обеспечение широкого спектра государственных социальных гарантий, выступающих для населения в основном в бесплатной (безвозмездной) форме. В условиях рыночной экономики наличие развитой государствен­ной системы социального обеспечения и социального обслуживания не исключает возможность существования негосударственных институтов социальной политики, однако большую роль в ее обеспечении все же иг­рает государство.

Солидарный принцип осуществления социальной политики предпо­лагает солидарность в нескольких планах. Во-первых, это солидарность между различными социальными группами и слоями общества, между различными поколениями, между государством и гражданским общест­вом, которая осуществляется за счет системы перераспределения финан­совых средств. Во-вторых, это солидарность между тремя основными субъектами социальной политики – государством, предприятием-работо­дателем и работником, каждый из которых в определенной пропорции участвует в ее реализации, через систему налоговых, бюджетных отчис­лений и страховых взносов. Соотношение этих пропорций показывает, какой из трех субъектов является доминирующим в осуществлении соци­альной политики.

4. Патерналистская модель социальной политики. Основной принцип, лежащий в ее основе, – принцип централизованной и по преимуществу тотальной ответственности государства за жизнедеятельность общества и его членов.

Все иные общественные субъекты, выполняющие социальные функции (предприятия, обществен­ные организации), действуют либо от имени, либо под контролем госу­дарства и в основном на государственные средства. Поэтому финансовой основой реализации данной модели являются средства государственного бюджета и частично бюджетов государственных предприятий. Харак­терными чертами данной модели являются, во-первых, директивное регу­лирование социальной сферы, во-вторых, огосударствление социальной сферы и вытеснение государством всех иных субъектов социальной по­литики, в-третьих, отсутствие либо слабое развитие рыночных отношений и конкуренции в социальной сфере. В то же время при данной модели реализуется принцип равенства в потреблении материальных и социаль­ных благ и услуг, а также их общедоступность, что достигается путем обеспечения определенного уровня социальных стандартов для всех чле­нов общества. Существенной чертой патерналистской модели является ориентация на гарантированную занятость, обеспечиваемую администра­тивными рычагами при отсутствии реального рынка труда.

Как можно видеть, способы осуществления идей социальной поли­тики и механизмы ее реализации могут быть различными. Обрисованные модели социальной политики представляют собой идеальные типы. В ре­альности в каждом конкретном обществе, регионе присутствуют эле­менты всех перечисленных моделей, но все же доминируют какие-либо из них, на основании чего можно отнести ту или иную страну (регион, тер­риторию) к конкретному типу социальной политики в соответствии пре­обладающей в ней моделью.

Социальная политика играет огромную роль во внутренней политике любого государства, так как проблемы, возникающие в социальной сфере, напрямую связаны с развитием экономической и политической жизни страны, а следовательно, являются своеобразным индикатором развития общества.

Социальная политика - это деятельность государства и/или общественных институтов, связанная с отношениями между социальными группами и общностями по поводу условий создания и распределения общественного продукта, позволяющая согласовывать коренные интересы и потребности указанных групп населения с долговременными интересами и целями общества.

В узком смысле социальную политику можно определить как систему мер, направленную на осуществление социальных программ, в частности, на поддержание доходов, уровня жизни населения, обеспечение занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращение социальных конфликтов.

Основными индикаторами общественного развития, находящимися под воздействием социальной политики, являются: доходы как материальные источники существования; занятость; здоровье; жилье; культура; образование; окружающая среда. Социальная политика государства реализуется через механизм государственных программ социального обеспечения и системы социальных услуг.

Основной целью социальной политики является обеспечение динамичного развития общественно-политической системы путем создания трудоспособным гражданам условий для поддержания благосостояния своим трудом и предприимчивостью, а нетрудоспособным, социально-уязвимым слоям населения гарантирование социальной защищенности и поддержки.

Социальная политика включает в себя четыре основные части:

Создание правовых, организационных и финансовых условий организациям социальной сферы для удовлетворения различных потребностей членов общества;

Создание правовых, организационных, производственных предпосылок для самостоятельного зарабатывания гражданами средств на поддержание необходимого уровня жизни;

Создание условий для удовлетворения потребностей населения путем развития социальной инфраструктуры, находящейся в собственности и/или распоряжении государственных или муниципальных органов управления;

Организация производства, распределения и потребления отдельных товаров и продуктов на производственных предприятиях и в учреждениях социальной сферы, находящихся в собственности и/или распоряжении государственных или муниципальных органов управления.

Существуют различные модели:

· Социал-демократическая модель (Скандинавская модель)

В модели социальной политики этого типа значительную часть расходов на социальные нужды берет на себя государство, и основным каналом перераспределения является бюджет. Государство несет основную ответственность за социальное благополучие своих граждан и является основным производителем социальных услуг. Услуги (образование, здравоохранение, забота о детях и престарелых и т.п.) в большинстве случаев организовываются муниципалитетами. Данная система действует через перераспределение (например, бюджет или социально-страховые фонды), и доля социальных расходов очень высока. Эта модель в той или иной мере воплощается в политике таких стран, как Швеция, Финляндия, Дания, Норвегия.

· консервативная модель(континентальная)

В этой модели государство, как правило, несет ответственность только за выдачу социальных пособий получателям, то есть за социальное обеспечение, но не организует социальные услуги. Здесь бюджетные отчисления и страховые взносы работника и работодателя на социальные мероприятия примерно равны, и основными каналами перераспределения являются как государственные, так и частные (но находящиеся под контролем государства) социально-страховые фонды. Этой модели следуют Германия, Франция, Австрия, Бельгия.

· либеральная

Данная модель характеризуется минимальным участием государства в социальной сфере. Финансовую основу реализации социальных программ составляют в первую очередь частные сбережения и частное страхование, а не средства государственного бюджета. Государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. Однако оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных средств и способов получения и повышения гражданами своих доходов. Подобная модель социального государства характерна для США, Англии и Ирландии.

· Общеевропейская модель социальной политики

Основой является принцип совмещения экономической эффективности и социальной солидарности. Упор делается на сбалансированное развитие социальной политики Европы, транспарентность и соблюдение интересов всех стран-членов ЕС. Происходит процесс переориентации социальных программ с универсального уровня на индивидуальный, что значительно дешевле и эффективнее, так как адресная помощь предоставляется только действительно в ней нуждающимся.

· И другие..

Однако все существующие модели социальной политики при всех их различиях в разных странах мира в целом реализуют два основных подхода.

Государственный патернализм . Ориентирован на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений.

Данный подход к социальной политике предполагает принятие на себя государством полной ответственности за уровень доходов граждан (домохозяйств), их социального обеспечения при отсутствии девиантного (отличающегося от принятой властными структурами идеологии) поведения гражданина.

Все расходы, связанные с социальной политикой, при использовании данного подхода финансируются из государственных источников - государственного бюджета, специальных фондов социального назначения. Государство жестко контролирует меру потребления трудоспособных членов общества, устанавливая размеры оплаты труда работников вне зависимости от экономических показателей предприятия, на котором они работают.

Одновременно государство планирует объемы производства потребительских товаров и услуг, распределяя по производителям необходимые для этого ресурсы. Цены на произведенную продукцию устанавливаются государственными органами по ценообразованию вне зависимости от уровня товарного наполнения соответствующих рынков. Как правило, государство выделяет перечень социально значимых товаров, цены на эти товары могут быть ниже себестоимости (например, товары детского ассортимента, жилищно-коммунальные услуги) и предметы "роскоши", цены на которые, как правило, существенно выше себестоимости (автомобили).

Государство также берет на себя заботу об обеспечении в случае необходимости домохозяйств жильем, о распределении земельных участков для развития натурального производства сельскохозяйственной продукции.

Достоинством социальной политики государственного патернализма является так называемая "уверенность в завтрашнем дне" для основной части населения. Исключена как социальный феномен безработица. Заранее известны размеры оплаты труда и социальных пособий, перечень бесплатных гарантий в здравоохранении, образовании, других областях социальной жизни. Стабильными являются цены на товары и услуги первой необходимости. Происходит развитие интеллектуального потенциала нации, который, однако, во многих случаях остается невостребованным. Государство защищает экономические и социальные права идеологически послушных граждан в сфере труда и занятости, однако часто в ущерб экономической эффективности.

К недостаткам данного подхода относится, прежде всего, дефицит товаров и услуг, включая товары и услуги первой необходимости. Государство вынуждено вмешиваться в сферу их распределения, заменяя денежный оборот в отдельных секторах потребительского рынка оборотом тем или иным способом документированных прав на приобретение товаров и услуг. Жестко контролируя соотношение между мерой труда и мерой потребления, государство не допускает развития в значительных масштабах экономической деятельности в негосударственном секторе экономики, которая могла бы привести к неконтролируемому росту доходов. Уровень благосостояния граждан зависит не столько от результатов их деятельности, сколько от принадлежности к той или иной организации: исходя из политических приоритетов государство в условиях товарного дефицита использует механизм фондированного распределения товаров и определяет организации, куда они направляются в первоочередном порядке. Не поощряется развитие независимых интеллектуальных центров и самоорганизаций граждан - потенциальных оппонентов существующей модели организации общества и проводимой в нем социальной политики. Не поощряется также появление экономически независимых от государства домохозяйств в сколько-нибудь значительных количествах.

Социальная политика по модели государственного патернализма проводилась в прежнем СССР и Российской Федерации как одной из входивших в его состав союзных республик с конца 1920-х гг. (когда началась так называемая "социалистическая" индустриализация, потребовавшая концентрации ресурсов в руках государства) до конца 1980-х гг., когда были приняты законы "О кооперации", "О государственном предприятии (объединении)", пакет нормативных документов "О коренной перестройке управления экономикой". Расширение в тот период экономической компоненты общественной жизни за счет отмены части административных и идеологических ограничений привели к быстрому краху проводившейся социальной политики - новые экономические возможности оказались для части населения значительно шире существовавших социальных гарантий.

Либеральный подход к социальной политике. Базируется на постулате о разделении членов общества на экономически сильных и экономически слабых. Обязанностью общества является забота о слабых и создание условий для раскрытия экономического потенциала сильных.

Экономически слабые вправе рассчитывать на социальную поддержку, финансируемую из бюджетных ресурсов. Государство устанавливает правила доступа граждан (домохозяйств) к этим системам, виды социальной поддержки и их размеры. При этом широко используется принцип адресности, в соответствии с которым от возможных потребителей социальной поддержки исключаются домохозяйства с душевыми доходами, превышающими некоторый установленный минимум. Экономически слабым гарантируется получение из бюджета различных социальных пособий, включая пособия по нуждаемости, пенсии по инвалидности, социальные пенсии, назначаемые при отсутствии трудового стажа, и некоторые другие выплаты. Для экономически слабых сохраняется также возможность бесплатного получения в аренду жилья в муниципалитетах, однако качество этого жилья существенно ниже приобретаемого на свободном рынке.

Кроме того, государство создает предпосылки для развития благотворительной деятельности юридических и физических лиц, расширяющей возможности социальной поддержки экономически слабых домохозяйств.

В том случае, если государство заинтересовано в решении каких-либо крупных социально-экономических проблем, оно оказывает социальную поддержку одновременно как экономически слабым, так и экономически сильным домохозяйствам. Такая ситуация может возникнуть, в частности, при стимулировании миграции населения из трудоизбыточных регионов в трудонедостаточные благодаря предоставлению домохозяйствам специальных жилищных субсидий. Но размеры этих субсидий, как правило, дифференцируются в зависимости от различных факторов, и прежде всего от величины душевых доходов в домохозяйствах.

Что касается экономически сильных домохозяйств, то они в большинстве случаев исключаются из систем социальной поддержки, финансируемых из государственного бюджета. Это, однако, не означает, что они не вправе рассчитывать на такую поддержку, - важно то, что она оказывается за счет других источников финансирования.

Эти источники при либеральном подходе к социальной политике формируются за счет обязательных взносов на социальное страхование. В период своей занятости работник и работодатель являются обязательными участниками государственных страховых систем, обеспечивающих выплату денежных возмещений при наступлении таких основных страховых случаев, как, например:

а) достижение пенсионного возраста и трудового стажа, достаточных для назначения трудовых пенсий;

б) заболевание, связанное либо не связанное с профессиональной деятельностью, и временная утрата работоспособности. В этом случае осуществляются возмещение стоимости медицинских услуг, связанных с лечением по программам обязательного медицинского страхования, а работнику - пособий по временной нетрудоспособности;

в) признание гражданина трудоспособного возраста нетрудоспособным (установление инвалидности), вследствие чего ему назначается пенсия по инвалидности;

г) потеря гражданином трудоспособного возраста рабочего места и регистрация его в качестве безработного, после чего ему назначается пособие по безработице.

Государство устанавливает принципы и алгоритмы определения выплат обязательных социальных пособий в системе социального страхования, содействует развитию негосударственного социального страхования.

Зарплата работников, за исключением тех из них, которые заняты в организациях, финансируемых из бюджета, устанавливается работодателями самостоятельно в зависимости от результатов экономической деятельности организации.

Производство товаров и услуг для населения осуществляется не в соответствии с утвержденными государственными планами, а на основе имеющегося платежеспособного спроса населения.

Основным достоинством либерального подхода к социальной политике является ориентация на раскрытие способностей членов общества (прежде всего к производительному и творческому труду) в интересах нелимитируемого государством роста уровня их потребления и частичное перераспределение ресурсов в интересах социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств. В домохозяйствах, постоянно участвовавших своими взносами в системах обязательного социального страхования (прежде всего пенсионного), уровень доходов при наступлении страховых случаев (например достижении пенсионного возраста) снижается незначительно. Следствием экономической и социальной самореализации граждан является независимость большинства домохозяйств от государства, что является фактором развития гражданского общества.

Недостатки этого подхода проявляются в существенных различиях между уровнями потребления экономически сильных и экономически слабых домохозяйств; величинах социальных выплат, осуществляемых из государственного бюджета, с одной стороны, и систем социального страхования - с другой стороны. Эти различия для различных категорий домохозяйств имеют место и в случае получения социальных пособий из одних и тех же источников финансирования.

Действовавший на рубеже XX-XXI вв. в России Федеральный закон "О занятости населения в Российской Федерации" устанавливал значительную дифференциацию размеров пособия по безработице для зарегистрированных безработных в зависимости от их трудовой биографии - от минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе - субъекте Российской Федерации. В конце 2000 г. разница между минимальным (100 руб.) и максимальным (1285 руб. в среднем в Российской Федерации) размерами ежемесячных пособий по безработице составила почти 13 раз.

Общее между рассмотренными подходами к социальной политике заключается в том, что в случае возникновения экстремальных (форсмажорных) ситуаций по природным (землетрясения, наводнения и т.п.) или техногенным причинам (аварии, теракты и др.) помощь из государственного бюджета оказывается всем без исключения домохозяйствам вне зависимости от уровня их доходов.

Социальная политика, проводившаяся в России в 1990-е гг., носила эклектичный характер. В ней сочетались элементы социальной политики государственного патернализма и либерального подхода. Внедрялись элементы адресной социальной поддержки, например, на получение ежемесячных детских пособий в конце 1990-х - начале 2000-х гг. могли претендовать только те домохозяйства с детьми, душевой доход в которых был не выше 100%-й величины установленного прожиточного минимума. В регионах апробировались различные модели назначения выплат пособий по нуждаемости. Развивался негосударственный сектор социальной сферы, предоставлявший свои услуги по рыночным ценам в здравоохранении, высшем образовании. В этих отраслях сохранялись бесплатные социальные услуги, предусмотренные Конституцией России. Вместе с тем большинство населения по-прежнему оплачивало жилищно-коммунальные и частично транспортные услуги по ценам ниже их себестоимости, в связи с чем в региональных и местных бюджетах предусматривалось выделение средств на дотации предприятиям, оказывавшим эти услуги.

Все существующие модели социальной политики в принципе являются вариантами и комбинациями рассмотренных выше двух основных подходов. Они могут различаться по значениям своих базовых показателей, позволяющих относить одну из них к государственному патернализму, а другую - к либеральным моделям.

В частности, при либеральном подходе к социальной политике степень участия работника и работодателей в обязательных выплатах в систему социального страхования может значительно колебаться. Так, если в середине 1990-х гг. взносы работников в Дании превышали взносы работодателей почти в 4,2 раза, а в Нидерландах - в 3,4 раза, то в Швеции практически все взносы на социальное страхование производились работодателями, а доля работников составляла всего 0,7%. Значения этой доли были также низкими в Исландии (3,9%) и Финляндии (5,5%).

В свою очередь, модели социальной политики государственного патернализма могут различаться степенью жесткости, наличием или отсутствием возможностей получения населением доходов в денежной и натуральной формах из альтернативных государственным источников. Примером может служить аграрная политика в прежнем СССР, когда личное приусадебное хозяйство граждан рассматривалось либо как препятствие для полноценной работы в коллективном хозяйстве (конец 1950-х - начало 1960-х гг.), либо, наоборот, как фактор увеличения производства сельскохозяйственной продукции в стране (1970-е - 1980-е гг.)

В СССР И РОССИИ

7.1. Социальная политика в директивной экономике СССР.

7.2. Типология моделей социальной политики и советская действительность.

7.3. Либеральные реформы 1990-х и особенности формирования социальной политики.

7.4. Ситуация в социальной сфере во второй половине 1990-х гг.

7.5. Перспективы развития социальной политики в России в начале XXI века.

1.Постановление Совета Министров РСФСР, указы Президента Российской Федерации, а затем принятые федеральные законы и положили начало созданию нормативно-правовых основ, способствующих развитию социальной работы. Эта сфера формируется в контексте основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения различных слоев и категорий населения Российской Федерации.

В ст. 7 Конституции Российской Федерации заложены основы правовой базы социального государства и развития системы социальных служб. В дальнейшем государственно-правовое обеспечение развивается в федеральных законах и подзаконных актах.

Право в виде разнообразных законодательных документов имеет общее социальное значение для становления социальной работы и играет серьезную роль в функционировании социальных служб.

Во-первых, в обеспечении социальных гарантий, развитии социального обслуживания от минимальной необходимости к оптимальной достаточности. Во-вторых, в воспроизводстве различных социальных услуг, необходимых для постоянного удовлетворения потребностей клиентов социальных служб (настоящих и потенциальных). В-третьих, в регламентации технологий социального обслуживания, видов и форм предоставления социальных услуг. В-четвертых, в определении основополагающих принципов организации обратной связи и обмена информацией внутри системы социального обслуживания.

Понятие «правовое обеспечение социальной работы и социального обслуживания» непосредственно связано с понятием «механизм правового регулирования социального обслуживания». Последнее охватывает все юридические средства, участвующие в правовом регулировании, и те отношения, в которых осуществляется становление и развитие социальных служб. Указанный механизм состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения. Основные признаки правового обеспечения можно сгруппировать в несколько блоков:

Комплекс федеральных законов, касающихся социального обслуживания населения в целом;

Правовые акты субъектов Российской Федерации, выражающие нормы правообеспечения социального обслуживания;

Подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управления системами и подсистемами социального обслуживания;

Нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов социальных служб;

Правовые акты, обеспечивающие защиту прав клиентов социальных служб;

Определенный уровень правосознания населения и работников социальных служб.

Таким образом, содержание правового обеспечения организации и деятельности социальных служб заключается в том, что, во-первых, система социального обслуживания может успешно функционировать при наличии сформировавшейся совокупности юридических средств, применяемых реально и систематически. Во-вторых, эта система может развиваться при условии, что правовые нормы обеспечивают управление этой системой и ее подсистемами, способствуют координации деятельности различных ведомственных служб, способствуют упорядоченности их взаимодействия.

В настоящее время для государственных органов управления в субъектах Российской Федерации важно учитывать, что правовое обеспечение должно представлять собой, с одной стороны, комплекс средств правового воздействия на общественные отношения в регионе, а с другой – упорядоченную совокупность правовых норм на уровне субъекта Российской Федерации, регламентирующих систему управления социальным обслуживанием и обеспечивающих упорядоченность деятельности социальных служб, а в конечном счете гарантирующих право каждого человека на получение социальных услуг. Деятельность по социальному обслуживанию населения предполагает обмен информацией, специалистами, технологиями, все это способствует устойчивости и адаптированности системы. Управление ею приобретает качественно новый характер: поддержание оптимального соотношения устойчивости и изменчивости, гарантии минимальных стандартов в предоставлении социальных услуг и т. д.

При всем многообразии подходов к управлению социальными службами в их основе должны лежать нормативно-правовые акты, которые обеспечивают законность принятия решений, согласованность всех звеньев системы, ее упорядоченность и организованность. Нарушение юридических норм ведет к рассогласованию организационного механизма и увеличению ресурсных затрат, необходимых для получения запланированных результатов.

Нормативно-правовая регламентация системы реализуется через проектирование социальных служб, формализацию, стандартизацию, лицензирование, нормирование и информирование.

В отечественной практике неоднократно проводилось упорядочение действующих норм. В 1994 г. был подготовлен сборник нормативных актов . В 1997 г. вышли «Сборник нормативных актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях» и «Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей» . В них содержатся документы, имеющие отношение к сфере социального обслуживания и отражающие три уровня правовой системы: международный, федеральный и уровень субъектов Российской Федерации.

К первой группе относятся «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Всемирная декларация об обеспечении выживания и защиты детей» и др. Ко второй – Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, Гражданский и Семейный кодексы, федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (15 декабря 1995 г.), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (17 мая 1995 г.) и др. К третьей – нормативно-правовые акты, которые разработаны и приняты в субъектах Российской Федерации.

Что касается законодательных документов, принятых в Российской Федерации и направленных непосредственно на регулирование процессов в области социальной работы и в сфере социального обслуживания, следует говорить о двух типах: законы, обладающие высшей юридической силой (Конституция России, федеральные законы); подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств).

Помимо законов действуют также подзаконные акты, исходящие от Правительства РФ, направленные на реализацию федеральных законов в сфере социального обслуживания населения.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 1995 г. в целях реализации Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» разработаны и приняты следующие нормативы:

Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 454 «О Межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения»;

Постановление Правительства РФ от 24 июня 1996 г. № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами»;

Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 830 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения».

В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» принято:

Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»;

Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания».

Принципиальное значение имеет «Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» , который утвержден Правительством РФ. Нормы, заложенные в нем, имеют отношение не только к отдельным гражданам пожилого возраста и инвалидам. Они также регламентируют социальное обслуживание различных категорий семей и детей, по существу являются нормами, направленными на правовую защиту семьи как самостоятельного объекта правовой охраны.

Содержание федеральных законов и подзаконных актов, показывает поэтапное становление правовой нормативной базы социального обслуживания и широкое внедрение различных видов социальной работы. Во-первых, этот процесс связан с принятием системы юридических норм, определяющих организационное строение территориальных социальных служб, порядок финансирования, а также виды и формы социальных услуг. Во-вторых, регламентация основывается на совокупности ведомственных нормативных актов, давших жизнь отдельным учреждениям социального обслуживания. В-третьих, она обусловлена системой нормативных актов, регламентирующих деятельность отдельных специалистов, права и обязанности работников социальных служб. Каждый из перечисленных компонентов выполняет свои специфические функции и относительно самостоятелен.

В настоящее время разработан проект федерального закона «О социальном обслуживании семьи и детей» . Он предусматривает: правовые гарантии в области социального обслуживания семьи и детей; признание семьи и детей объектами профессионального социального обслуживания; создание правовых предпосылок для становления системы учреждений социального обслуживания семьи и детей; определение принципов, основного содержания и организационных форм деятельности по социальному обслуживанию семьи и детей; установление прав взрослых граждан и детей в сфере социального обслуживания; определение правового статуса работников учреждений социального обслуживания семьи и детей; установление правовых норм государственного и общественного контроля за качеством услуг, предоставляемых семьям и детям. Принятие и реализация данного документа станет важнейшим фактором дальнейшего развития инфраструктуры социальных служб помощи семье и детям.

В Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 36 Права социальных работников) зафиксирован перечень прав социальных работников, занятых в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания. При этом п. 3 ст. 36 Закона предусматривает установление субъектами Российской Федерации дополнительных льгот. Некоторые субъекты РФ, опираясь на указанные федеральные законы, приняли свои законы, которые устанавливают дополнительные гарантии и льготы работникам социальных служб.

Социальные нормы и нормативы имеют социально-экономическую природу, они играют важную роль в установлении оптимальных норм затрат труда специалистов. Сегодня в учреждениях социального обслуживания регламентированы затраты времени на предоставление различных видов социальных услуг, определены и закреплены в нормативно-правовых актах оптимальные нормативы времени в определенных условиях труда.

В сборнике нормативных актов Минсоцзащиты России «Организация социального обслуживания населения» (1993–1994) опубликованы примерные положения учреждений социального обслуживания с соответствующими приложениями – примерными штатными расписаниями. Они являются исходной нормативной базой, которая может уточняться и расширяться на местах с учетом специфики субъектов Федерации и особенностей социальных служб.

Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно разрабатывать и принимать необходимые законы и подзаконные акты, регулирующие социальное обслуживание различных категорий населения.

Пути достижения нового качества социальной работы и системы социального обслуживания предполагают полную реализацию принятых федеральных законов и подзаконных актов, касающихся улучшения социального обслуживания и социального обеспечения различных категорий населения, создание надежного правового механизма. Необходимо сосредоточить внимание на полной реализации следующих федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ:

Федеральные законы:

«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995);

«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (1995);

«Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (1993);

«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (1995) (ред. 22 авг. 2004 г.);

«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995) (ред. 22 авг. 2004 г.).

Указы Президента Российской Федерации:

О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы (1992);

«Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года» (Национальный план действий в интересах детей) (1995);

О социальной защите инвалидов в Российской Федерации (1995);

О мерах по социальной поддержке многодетных семей (1992);

Постановления Правительства Российской Федерации:

О плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1995–1997 годы (1996);

О реализации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1993);

О федеральной программе «Дети России» (1993);

О порядке разработки и структуре Национального плана действий в интересах детей Российской Федерации (1994).

Таким образом, наличие правового поля позволит более успешно выполнять свои функции структурам социальной работы в целях достижения ими главных задач по социальной поддержке различных слоев и категорий населения, попавших в трудную жизненную ситуацию.

2. Реализация социальной политики предполагает законодательное установление и финансовое обеспечение исполнения социальных обязательств государства, которые можно определить как конституционно или законодательно зафиксированную совокупность социальных (общественных) благ, которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан, гарантируя по определенному кругу этих благ бесплатность для всего населения или определенных групп. Эти блага предоставляются за счет общественных, чаще всего бюджетных ресурсов. Определенную ответственность за исполнение социальных обязательств государство возлагает на работодателей и на граждан. Общее число разновидностей социальных обязательств в России превышает тысячу наименований.

Реализация социальных обязательств предполагает их установление, организацию и непосредственное исполнение. Установление социальных обязательств осуществляется законодательными органами Федерации и ее субъектов, главная подготовительная часть работы по обоснованию, подготовке проектов законов проводится органами исполнительной власти.

Организация исполнения социальных обязательств государства осуществляются как министерствами, ведомствами и организациями «социального блока», входящими в систему исполнительной власти «центра», регионов и муниципальных образований, а также и общефункциональными министерствами (Минэконом развития РФ, Минфин РФ).

Непосредственное исполнение осуществляется конкретными организациями, учреждениями и службами, в которых людей воспитывают, обучают и трудоустраивают, лечат, выдают пенсии и пособия, предоставляют жилищные субсидии и бесплатное жилье и т.п. Следовательно, все, что делают в социальной сфере федеральные министерства, ведомства и службы, региональные администрации, федеральные и региональные администрации, федеральные, региональные и муниципальные организации, учреждения и предприятия социальной сферы (школы, больницы, службы занятости, пенсионные и другие службы), – это работа по исполнению социальных обязательств государства.

Реализация социальных обязательств государства происходит в границах определенной территории. Если государственными органами обеспечивается единый уровень законодательно установленных социальных обязательств государства по отношению к любому гражданину страны, независимо от места его проживания, принадлежности к определенным образовательным, профессиональным, национальным и т.д. группам, мы можем говорить о едином социальном пространстве. В настоящее время в России существуют различия между нормативным и реальным социальным пространством, так как отсутствует сбалансированность между социальными обязательствами государства и его возможностями мобилизации социальных ресурсов. «Социальное пространство» – это многослойный и отнюдь не гомогенный ареал действия или реализации (исполнения) конкретных социальных обязательств государства. Социальная роль государства, его социальная политика реализуется в формировании реального единого социального пространства для предоставления основных социальных обязательств на всей территории страны.

Так как существуют диспропорции между объемами исполняемых функций по социальным обязательствам государства и объемами общественных ресурсов, выделяемых для этих целей, в переходный период часто происходит недофинансирование социальной сферы.

Методы финансирования социального сектора должны способствовать повышению экономической эффективности. Экономическую эффективность социальной политики следует рассматривать, по крайней мере, в трех аспектах.

Макроэкономическая эффективность означает, что общество тратит на развитие людских ресурсов достаточно средств, но не настолько много, чтобы вытеснить другие важнейшие направления экономической деятельности. Важно найти баланс между развитием людских ресурсов и другими направлениями капиталовложений.

Микроэкономическая эффективность связана с распределением всего объема имеющихся средств между различными программами: денежными пособиями, медицинским обслуживанием, образованием, подготовкой и переподготовкой кадров, услугами в сфере занятости и т. п.

Третий аспект эффективности – воздействие социальных программ на систему стимулов, т.е. система социальных выплат и льгот должна финансироваться таким образом, чтобы свести к минимуму негативное воздействие на трудовую активность.

Финансовое обеспечение социальных обязательств государства осуществляется финансами государства, предприятий (фирм) и населения (домашних хозяйств). Роли, финансовые обязательства и ответственность всех участников финансирования социальной политики значительно отличаются в зависимости от принятой модели хозяйствования, достигнутого уровня доходов населения, принятых стандартов потребления социальных благ и услуг в каждой стране. В экономике Советского Союза финансовые обязательства в социальной сфере делились преимущественно между государством и предприятиями. Для основной массы населения с невысокими стабильными доходами социальные услуги были бесплатными, но при дефиците наиболее качественных услуг. Стабильность доходов основной массы населения определялась отсутствием безработицы и пенсиями по старости.

В экономике переходного периода финансовые обязательства государства по обеспечению социальной политики в большей степени стали распределяться между государством и домашними хозяйствами, роль предприятий сокращается. Социальная инфраструктура и социальные фонды предприятий в рыночных условиях снижают конкурентоспособность продукции предприятий за счет удорожания издержек, что привело к массовой передаче социальной инфраструктуры, ведомственного жилья на местные бюджеты. Бремя социальных расходов переместилось на государство. В это же время происходит сокращение почти вдвое валового национального продукта и понижение доли консолидированного бюджета до 25–28% ВВП. Невозможность обеспечить дореформенный уровень потребления социальных услуг за счет средств консолидированного бюджета сделали необходимым повышение доли населения в оплате основных социальных услуг. Финансовая нагрузка на доходы населения возросла, при этом не учитывалась дифференциация доходов. Объем государственного финансирования социальных программ определяется задачами государства в социальной сфере. Задача социальной политики во всех странах с переходной экономикой должным образом уравновесить стимулирование экономического роста и обеспечение социальной защищенности. Чтобы обеспечить финансовую устойчивость системы социальной защиты, необходимо укрепить аппарат сбора налогов, осуществить наращивание институциональных и административных возможностей, и в то же время привлечь к работе негосударственные организации.

Институциональные и экономические преобразования, проведенные в постсоциалистических странах за последнее десятилетие, привели к углублению дифференциации между ними. Страны с переходной экономикой можно условно определить в одну из двух групп – европейскую (куда относятся все страны, которые должны быть приняты в Европейский Союз, страны Балтии и бывшие югославские республики) и евразийскую (бывшие советские республики и Албания).

В евразийских странах произошло более резкое сокращение реальной заработной платы, формальный рынок труда практически исчез, растет безработица. Доля пенсионных расходов и выплат по другим программам социального страхования высока, однако страховые выплаты не позволяют иметь приемлемый уровень доходов. Социальная помощь характеризуется дублирующимися пособиями, неточной адресностью и в основном представлена субсидиями на жилье и коммунальные услуги. Высокая ставка налогов и социальных сборов способствовала повышению удельного веса неформального сектора экономики и, как следствие, сокращению социальных отчислений.

Система социальной защиты, адекватная рыночной экономике, может быть создана только в результате существенного роста уровня доходов населения, улучшения положения на рынке труда. Серьезное влияние на состояние рынка труда могут оказывать институты рынка труда, включая трудовое законодательство, профессиональные союзы, минимальную заработную плату и программы страхования занятости. Современный рынок труда в России характеризуется низкой заработной платой, задолженностью по заработной плате, развитой структурой самозанятости, наличием неформального рынка. В этих условиях отдельные виды активных программ содействия занятости оказались неэффективными. Из всех программ службы занятости наиболее эффективной по затратам представляется помощь в поиске работы.

Вступление в третье тысячелетие можно рассматривать как новую стадию экономического развития России, присоединения к странам, определяемым как «нарождающийся рынок» («emerging markets»). Одним из критериев отнесения к этой группе стран Всемирный Банк считает годовой ВВП на душу населения менее 9,6 тыс. долл. Новая стадия развития требует продолжения глубоких реформ, касающихся взаимоотношений рынка, общества и государства.

Формирование социальной политики в России совпало с коренными преобразованиями главных ценностей социального государства. Если во второй половине ХХ в. основой для социальной политики промышленно развитых стран являлись такие ценности, как коллективизм, солидарность, социальная справедливость, успехи в реализации, которые нашли свое воплощение в «шведском социализме», то современные модернисты на первое место выдвигают ответственность и, прежде всего, личную ответственность. Выдвинуты идеи «индивидуальных достижений» и «конкуренции». Считается недопустимым, чтобы индивидуум перебрасывал на государство свою ответственность перед семьей, местным сообществом и страной.

Велико и внимание к проблеме свобод человека, без которых нет личных достижений. Идеологи постиндустриального общества на первое место ставят проблему трансформации роли государства. Государство не должно предоставлять гражданам гарантированный минимум услуг, а создавать все условия для их активности, для успеха их личных усилий, т.е. все социальные институты ориентируются не на пострадавших, а на людей, которые сами пытаются оказать сопротивление трудностям жизни в изменяющемся обществе. Хотя не забыты и пострадавшие, главной задачей государства становится помощь людям вести самостоятельную деятельность. С этой целью государство поддерживает предприимчивость. С переменой взгляда на государство меняется и подход к идее равенства. Равенство трактуется не как равенство результатов, а как равенство возможностей, и что самое главное, равенство к доступу к этим возможностям. Поэтому на рынке труда упор делается не на гарантировании работы, а на гарантировании образования, возможности получать новые профессии. Социальной базой постиндустриального общества становится средний класс – обеспеченные рабочие («синие воротнички»), интеллигенция («белые воротнички»), низшие слои бюрократии (государственной, муниципальной, корпоративной), малый и средний бизнес. Социальная политика, определенная в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», ориентирована на эту группу населения.

Централизованная форма социального обеспечения - это социальное обеспечение за счет бюджетных средств. При этом имеется в виду выделение ассигнований на нужды социального обеспечения из средств не только федерального бюджета, но и из бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов. Централизованный характер данного организационно-правового способа осуществления социального обеспечения выражается в том, что круг обеспечиваемых и виды социального обеспечения устанавливаются федеральными законами, в связи, с чем имеют обязательную силу на всей территории России, т. е. гарантируются самим государством.

На федеральном уровне определяется также источник финансирования расходов: либо средства федерального бюджета, либо средства бюджета субъекта Российской Федерации, либо средства местных бюджетов.

Специфика круга лиц, обеспечиваемых за счет бюджетных средств, заключается в том, что он охватывает, во-первых, лиц, получающих обеспечение в связи с определенной общественно полезной деятельностью (в период которой они не подлежат обязательному социальному страхованию) при наступлении обстоятельств, признаваемых социально уважительными; во-вторых, все население страны, обеспечиваемое определенными видами социального обеспечения без какой-либо связи с трудом человека.

К первой категории относятся, например, военнослужащие, служащие органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, горноспасательных частей, налоговой полиции и др. За счет средств федерального бюджета им выплачиваются пенсии, пособия, предоставляются иные виды социального обеспечения именно в связи с прохождением данного вида службы.

Ко второй категории, как уже говорилось, относится все население страны, включая граждан из числа застрахованных, а также проходящих службу, поскольку определенные виды социального обеспечения гарантируются гражданину как члену общества вне всякой связи с его трудом. К таким видам обеспечения относятся: социальные пособия в связи с рождением ребенка; ежемесячные пособия на ребенка до достижения им 16 (учащимся 18) лет; социальное пособие на погребение; пособие по безработице гражданам, ищущим работу впервые или после длительного перерыва; государственная социальная помощь; различного рода компенсационные выплаты, предусмотренные законодательством (например, трудоспособным, неработающим гражданам, осуществляющим уход за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом; учащимся на питание; приемной семье на содержание детей и т.д.); социальная помощь на дому одиноким пожилым гражданам и инвалидам I и II групп, нуждающимся в постороннем уходе; полу стационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов, обеспечение их средствами передвижения и транспортными средствами; протезно-ортопедическая помощь; лекарственная помощь; санаторно-курортное лечение пожилых граждан и инвалидов; содержание детей в детских учреждениях; различного рода льготы. Указанные виды социального обеспечения предоставляются любому гражданину при наступлении обстоятельств, указанных в законодательстве, и независимо от того, что он получает те или иные виды страхового обеспечения либо иные виды социального обеспечения за счет бюджетных средств.

3.Конец ХХ начало XXI века характеризуется все возрастающей ролью информации в общественном развитии. Обладание своевременными, точными, достоверными данными о предмете деятельности все чаще выступает залогом успеха в самых различных начинаниях. Причем своевременность доступа и получения информации становится чрезвычайно важным фактором эффективности принятия решающих управленческих решений.

Сегодня процесс информатизации в определенной степени затронул многие отрасли хозяйства, системы обороны и безопасности, банковскую сферу, бизнес и сферу государственного управления. Информационное обеспечение социальной сферы, государственной социальной политики приобретает особую значимость, так как социальная политика остается по-прежнему важным фактором, способным предупредить и смягчить негативные социальные последствия проводимых экономических реформ и социально-политических преобразований.

Принятие адекватных решений и практических мер со стороны законодательных, исполнительных органов власти по обеспечению конституционных прав и гарантий граждан в основных сферах жизнедеятельности требует новых подходов к решению проблем научно-информационного обеспечения процесса управления сферой социальной защиты населения.

Сегодня становится необходимым создание развитой информационно-коммуникативной инфраструктуры социальной сферы. Наличие информационно-аналитических центров в рамках различных структур, подразделений социальной сферы – это первый шаг, следующий – создание межведомственной информационной системной сети. Основная цель – интеграция информационных ресурсов за счет создания хранилищ, банков данных документированной информации и получение на их основе аналитических и сводных данных о ходе реализации социальных программ, в том числе городских.

Актуальность вопроса создания межведомственной информационной сети обусловлена целым рядом факторов, среди которых особо следует выделить информатизацию, возрастание роли информационного обеспечения при принятии управленческих решений, а также многофакторность и разнообразие социальных проблем, требующих решения. Межведомственная информационная сеть позволит:

q объединить и синхронизировать технологические процессы контроля исполнения документов, получения отчетов о полученных результатах с их одновременным документированием в банках данных и хранилищах;

q использовать современные технологии в целях оперативного получения информации из корпоративных документированных хранилищ и ее аналитической обработки для предоставления лицам, принимающим решения.

Система согласованного информационного взаимодействия позволит объединить существующие базы, банки данных в органах здравоохранения, образования, занятости, социальной защиты и других структурных подразделениях социальной сферы. Отраслевые системы информационного обеспечения управления процессами социальной защиты, образования, занятости населения находятся в стадии становления. Перспективы развития социальной сферы связаны с ее информатизацией и технологизацией, с использованием информационных технологий при решении задач социальной защиты различных слоев населения.

Сложность и многообразие проблем, обусловленных особенностями жизнедеятельности малоимущих, социально незащищенных групп, специфика их адаптации в различных социумах предопределяют необходимость соответствующей информации. Решение проблем, регулирующих жизнедеятельность такой категории, как лица с ограниченными физическими возможностями, затруднено вследствие:

q малой доступности систем, средств, информационных ресурсов широкому кругу заинтересованных лиц при соответствующем обеспечении требований информационной безопасности личности;

q отсутствия должного технического оснащения, обеспечивающего системную целостность;

q отсутствия механизма координации государственных и общественных структур при выработке и принятии решений на различных уровнях, в том числе и законодательном.

Следует отметить многофакторность процессов, связанных с жизнедеятельностью инвалидов: медицинских, экономических, психологических, образовательных, материально-технических и др.

Сложность и многообразие проблем инвалидов, специфика их адаптации в обществе диктуют необходимость обеспечения разносторонней информацией государственных структур и ведомств, курирующих решение их проблем. В их числе – органы здравоохранения, образования, социальной защиты, службы занятости и т.д.

Анализ имеющихся данных свидетельствует о том, что каждое из этих учреждений идет своим путем при сборе, обработке, хранении и использовании информации. Отсюда – ее односторонняя зависимость от профессиональной ориентации ведомства. Каждая организация решает проблемы информационного обеспечения своей отрасли самостоятельно, без взаимодействия с другими, что исключает возможность выявления фактора взаимовлияния, отражения динамики проблемных изменений в зависимости от времени. Следовательно, информация не может быть полной и объективной, что затрудняет ее анализ и принятие управленческих решений.

Многофакторность и необходимость учета этих обстоятельств требуют соответствующего уровня структуризации информации, создания межведомственной информационной сети, отражающей состояние социальной сферы, ее информационного поля.

Необходима не только информация, но и ее соответствующая аналитическая обработка. Особую актуальность приобретают:

q анализ существа проблем, факторов, причинно-следственных связей, частных вопросов;

q определение условий, необходимых для достижения желаемых результатов;

q прогнозирование возможных последствий реализации того или иного управленческого решения.

Формирование и развитие социальной экономики, как системы социально-экономических отношений в различных странах, имеют свои исторические, геополитические, национальные, экономические, политические и другие особенности. Однако, в основе всех моделей лежит концепция неолиберализма. В свою очередь, в основе концепции неолиберализма лежит идея заботы о человеке с его многообразными потребностями. Каждый член общества обладает неотъемлемыми правами и прежде всего правом на человеческое достоинство и свободное развитие своей личности. Все члены общества должны иметь равные возможности осознавать и реализовать свое индивидуальное благосостояние в рамках установленных правовых норм и материальных границ.

Под моделью социальной политики подразумевается общая схема описания важнейших элементов социальной политики, ее целей, задач, инструментария, форм реализации во взаимосвязи с обесславливающими ее экономическими, демографическими, политическими и другими факторами.

Составной частью экономической системы является социальная сфера. Существуют различные подходы к определению социальной сферы. Социальная сфера, с точки зрения структуры экономики, определяется как совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных с обеспечением определенного образа и уровня жизни населения. К ним, главным образом, относятся предприятия сферы социального обслуживания - учреждения образования, здравоохранения, транспортные организации, органы социального обеспечения, культуры, спорта и другие. Примерно такой же подход к определению социальной сферы встречается в большинстве учебной и научной литературы. Структурный подход к определению социальной сферы позволяет изучить ее место в экономическом организме страны, динамику по годам, изменения в статьях расходов государственного бюджета. В то же время следует отметить, что такое определение имеет определенный недостаток. В нем преобладает механический и чисто статистический подход, не раскрывается полностью сущность социальной сферы, как экономической категории.

Рассмотрим некоторые модели социальной политики, применявшейся в различных странах в последние десятилетия.

Патерналистская модель

В директивной экономике нашей страны и в других социалистических странах реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Именно патернализм представлял собой важнейшую черту данной социальной модели. Я. Корнаи определяет патернализм как такую модель, когда «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным».

На первый взгляд, государство, сосредотачивая в своих руках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Однако в условиях тоталитарного правления патернализм оборачивается засильем и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Еще худшим последствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на «высшую инстанцию» в решении всех социальных проблем.

Еще одна характерная черта патерналистской модели - жесткое директивное регулирование производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Последствием этого явилась не только непомерная для государства «ноша» в виде попытки директивно сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело в конечном счете к полному диктату производителя.

Третья черта патерналистской модели огосударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреждений. Этатизм является логическим продолжением патернализма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее любых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем.

Четвертая черта указанной модели - чрезвычайно слабое развитие, а часто и отсутствие, рыночных отношений в отраслях социальной сферы. Причем уровень развития рыночных отношений весьма отличается по отраслям.

В таких отраслях как образование, здравоохранение, социальное обеспечение практически полностью отсутствовали платные формы и ресурсы для их развития направлялись из государственного и местного бюджетов и из средств предприятий. В отраслях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношения приняли модифицированную форму, предусматривающую платные формы обслуживания населения, но при этом на услуги данных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себестоимостью цены, требовавшие постоянных и все возрастающих дотаций. В третьей группе отраслей - в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании - исторически сохранялись элементы реального рынка, здесь также присутствовала некоторая доля частной собственности. Но особенно активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме «теневой» экономики, в виде услуг «черного» и «серого» рынков.

Пятая черта патерналистской модели - эгалитаризм - равенство в потреблении материальных благ и услуг.

Данный принцип социальной политики сыграл положительную роль в обеспечении общедоступности важнейших социальных благ. На его основе в нашей стране была достигнута всеобщая грамотность, улучшены жилищные условия миллионов людей, снижена заболеваемость по большинству болезней, увеличена продолжительность жизни. Вместе с тем, эгалитаризм снижал стимулы к труду у населения, отрицательным образом влиял на качество предоставляемых услуг. При этом декларируемые государством эгалитаристские принципы часто вступали в противоречие с многочисленными привилегиями номенклатурного класса.

Шестая черта патерналистской модели социальной политики - гарантированная всеобщая занятость - была обусловлена отсутствием реального рынка труда. По мере интенсификации общественного производства политика всеобщей занятости столкнулась со значительными трудностями, в частности, по созданию все новых рабочих мест. В то же время слаборазвитая система переподготовки и переквалификации кадров в сочетании с массовой первичной подготовкой кадров не позволяла оперативно реагировать на запросы народного хозяйства. С другой стороны, в стране существовала скрытая безработица, причем не только в форме занятости в домашнем и личном подсобном хозяйстве, но и вследствие неэффективного использования рабочего времени, особенно, со стороны инженерно-технических работников и младшего управленческого персонала.

В целом, можно сделать вывод о том, что на определенном этапе развития общества патерналистская модель социальной политики стала существенным тормозом для совершенствования социально-экономических отношений. Поэтому по мере реформирования российского общества встала задача поиска альтернативных моделей социальной политики.